清代官员行政处分制度探究

        清代官员行政处分制度探究 --以乾隆朝为例　　处分是封建政府为维护有序统治，对违纪违制官员予以的一种行政制裁。在封建社会的治政中，居于非常重要的地位。从战国时期到满清末年，历朝历代都未曾忽略对官员处分的实施管理。在史学界，对于处分这项重大的研究课题，由于相关资料的残缺、分散、而又相对芜杂，首先给史学界的研究带来了一定的难度。其次，处分作为一项制度，是中国通史的一个重要组成部分，典型地反映了中国历史的“连贯性”和“延续性”，因此需要一朝一朝，一代一代，一段一段的去梳理分析，而这又有一定的难度。正因这些难度的存在，造成了目前有关处分研究的薄弱。迄今为止，还未见系统的对处分的剖析研究，因而也更难以揭示处分在历代治政中的显要地位和作用。本文只是以乾隆朝为例，利用一定的档案和史料，作一粗浅的尝试，以期抛砖引玉，引起大家共鸣，展开对这项重大课题的系统研究。

       一 、概念的确定

　　要谈“行政处分”，首先要明确“处分”这个概念。“处分”是历代惩罚官员的制度和措施，凡官员因过失或违制或违纪，按条例受到的应得惩罚，是历代官方延用的一个概念，到了清代则表现更为突出，直接以“处分”二字，为相关行政法规命名，如《吏部处分则例》、《六部处分则例》等等，在处分的实际执行运作中，“处分”的提法更是不胜枚举。

　　“行政处分”的概念则是历史发展的产物。在人类历史步入到近代时，西方提出了“三权分立”的思想，“行政”概念随之出现。此时学科体系的分类也发生了变化，向科学性、系统化迈进，行政学在这样的背景下，作为一门独立的学科也产生了。史学界在官僚制度研究领域，为了更细致的研究，借鉴行政学的概念，提出了“行政处分”。从历代处分的运作来判断，古之“处分”实质上就是近代意义的“行政处分”。本文考虑到学术研究的一致性，使用了“行政处分”这个概念，下文将对这一制度及其运作做一剖析，望方家指正。

       二 、行政处分制度的建制规定

　　行政处分作为封建国家管理官员的二柄之一，是封建王朝为了实现对国家的有序统治，而对执行政务的各级官员的违纪失职行为所采取的一项管理制裁制度。这项制度可追溯至战国时期，历代相沿不辍，至清代更成为有清一代二百多年治政、治官的一项重要管理制度。清之行政处分制度，在“清承明制”的基础上，随后经历了顺治、康熙、雍正三朝的演变，迨及乾隆时期，处于一个基本定型、渐趋完善的阶段，期间有承袭、有改革、有创立。 这一制度在乾隆时期的发展主要体现在三个方面：一是在依法治官的原则下，不断修订行政处分法规；二是在行之有序的原则下，制定行政处分的运作程序；三是在按条定案的原则下，酌定行政处分的具体条例。

       1.修订行政处分法规

　　中国封建社会，从秦始皇建立统一的中央集权的国家起，其政治便由贵族政治转向了官僚政治，因而也引发了历代为治政，而对官僚的管理控制，为此产生了一系列的法规，处分法规则为其一。到了封建社会末期的满清王朝，这种处分法规更是系统完善，为历代之最。这正如清曾国藩所夸：“用人行政，二者自古皆相提并论。独至我朝，则凡百庶政，皆已著有成宪，既备且详，未可轻议”1。

　　此话虽有些夸大，但也与史相符。这里所说的“成宪”，主要指清代为加强对各级官员和各部院机关的管理，先后制定的会典、则例等一系列行政法规。其中都包含有处分法规，如《大清会典·处分则例》、《大清会典·处分事例》、《吏部则例·处分则例》、《吏部处分则例》、《六部处分则例》等等。这些成为处分各级官员的直接的法律依据，代代相沿，不断修订，日趋详备，下文就乾隆朝的简述之。

　　清代曾将指导总体政务的法律制度立为典，号为纲；具体的实施细则定为“例”或“则例”，称为目，即纲举目张。本此原则，从康熙朝开始，正式修订会典和各部则例，雍正朝继之。在康、雍两朝有关处分的行政法规主要有（康熙朝）《大清会典·处分例》、（雍正朝）《大清会典·处分例》以及《吏部则例·处分则例》、《吏部处分则例》、《六部处分则例》。迨及乾隆朝，国家进入极盛之世，为达到“天下道同”，使“官司有所守，朝野有所遵”2，更注重系统的行政处分法规的修订，嘉庆朝继之。其具体建制如下：

　　其一续修《大清会典》，其中有关乾隆朝行政处分的共有两部，一部是（乾隆朝）《大清会典·处分则例》，另一部是（嘉庆朝）《大清会典·处分事例》。这两部会典中的处分条例共同反映了乾隆朝的处分制度。其二继续修订处分则例。乾隆禀承前朝，也倡导以“例”治国，重视各种则例的修订，从而为处分则例的修订提供了一个客观有利的环境。乾隆朝中后期，编修则例已成为普遍定制。各衙门如六部、理藩院、都察院、内务府等，几乎没有不编则例的，在每一部院之下，又有专门性的或分司性的则例，《吏部则例·处分则例》即属此类。则例编成后，仍需不断补充，遂形成了定期修订的传统。乾隆三十九年（1774年）对修订时间作了明确规定：“每约数年或十余年，又复重辑一次”3，即定制各部则例的修订时间为“十年一修”4。正因有此种定期修纂规定，乾隆朝共完整的修订了四部《吏部则例·处分则例》。

　　这四部分别是在乾隆七年（1742年）、三十四年（1769年）、四十四年（1783年）、五十五年（1794年），由张廷玉、傅恒、阿桂、和珅等分别负责修订。这些处分则例根据成案、通行和钦准的条奏，把各级官员办事违制应受的处分，按六部定制，分四十九项，为处分各级官员提供了法律依据，成为研究乾隆朝行政处分状况的定制资料，较全面的反映了乾隆一朝处分的发展演变。

       2.制定行政处分运作程序

　　1．享有行政处分权的机构

　　清朝规定吏部是分掌文官任免奖罚的机构，设于天聪五年（1631年），专“掌天下文职官吏之政令，凡品秩铨叙之制，考课黜陟之方，封授策赏之典，定籍终制之法……大事上之，小事则行，以布邦职”5，其地位可用一“贵”6字体现出来。其下由文选清吏司、考功司、稽勲司、验封司四个机构组成，世称“喜怒哀乐”7四司，其中的怒司――考功司，则专门负责内外文职各官的处分。对于吏部各官的处分，则由都察院负责查办。可见，只有吏部和都察院在法律上才享有处分官员的权利，揭示了清廷对官员处分在机构设置上的层层防范。

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