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五、处分制及其运作之失
1.制度规定之失
1．条例的繁密
处分制度是管理官员的依据和准则，历朝历代都会不断的予以发展完善，对法规条例进行一定的增补，但是这种增补又往往造成法规条例的严密繁琐。如乾隆朝行政处分制度，当时号称“法网常密矣，各部、院、寺之则例也，吏、兵二部之处分则例也，大清会典事例也，皇帝之谕旨也，莫不于官员之行为，示以应循之轨则，标揭正误之准抵……对于大小参案，无不有以处断，所以儆于有位者，非不周至也”115。这种严密繁琐往往又会带来一些弊端，正是“古来政之弊也，不徒弊于疏略，抑且弊于繁密”116。
第一易于造成吏胥的舞弊。清之诸多政务，不论是中央部务还是地方政务，就条例的具体执行而言，都掌握在大大小小的吏胥手中，因此一旦条例多，“则法可游移，而舞文作矣”117。早在康熙朝便出现了“则例纷纭，权总归于胥吏”的现象，他们判案，想轻则轻，想重则重。如违限处分，条例中“有计月降调之例，有怠缓迟延之例，又有慢上悮公之例，又有置若罔闻之例”118，胥吏总是多立名目以行其私。到了乾隆朝条例更加繁密，胥吏舞弊尤为严重，吏治受到不断的腐蚀。
第二造成官员处分不断，对政事的懈怠。官员是小则罚俸，大则降革，几于一事一处分。尤其外官参罚处分日密一日，降级、革职动出意外。如史载浙江省温州乐清县，发生了一起利用假印骗取钱财的案件，吏部按照处分条例的规定，既对相关官员先前的失察行为予以处分，又对其随后的查办迟延“行用已在二月以上”119，从限期角度予以了失察处分。这样使得官员受到双重处分，既有履行责任的失察处分，又有履行职责期限的违限处分，真是“失察之降调，迟而未行，查办之降调，速而立见”120。查办迟延之人与始终失察者没有区别，官员无论尽职与否，都是处分一个接着一个的情况。如此处分，一则造成政务的废驰“法愈密，则规避愈多，则废弛逾甚”121。另则造成官员对处分的抵制，“处分重，则人思规避”122。
第三造成办理政务的僵化机械。由于条例繁密，在京各部办理政务过程中，出现了“惟以例案为凭”123的机械运作；地方衙门则出现了“例案日繁，而官不习事”124的状况。可见，这正如后人所言，天下事无巨细，“一束之于不可破之例”125，则虽以总督之尊，也受到掣肘。
朝廷虽然考虑到这些因素，对此采取多方救治，命令吏部，将《处分则例》中，“凡事涉具文、无关政治者，一切处分奏明，大加删改”126，但是也没有积极效果。可见，古来“立法之本意，所以课功核实，而防奸伪也，但用之不善，则本以课功，或因琐细而转致羁迟；本以核实，或不胜烦数而应以具文；本以防奸，乃本病未去而它病丛生”127。致使立法的本意不仅没有发挥作用，还受到官僚的种种抵抗，从乾隆朝处分制度的繁琐可见一斑。
2．级纪议抵的不当
古代《正义》曰：“士有大功，则掩小过，故云可以功过相除”128。这种以功宥过的原则，从努尔哈赤时代就已存在，皇太极即位后，情况更加显然，但是适用性有所局限，主要是对军功人员的宽宥。清入关以后官员功过相抵，范围有所变化，既有兵部对军功人员的议抵，又有吏部对文职官员处分的议抵。从雍正朝开始，有了明确的议抵制度，主要针对降级留任官员。雍正三年（1725年）颁布上谕“一人之身，有功有过，一官之级，有降有加。旧例官员降级留任，停其升转，必三年无过方准开复，降后虽有恩诏加级，不准抵销，殊非以功补过，开人自新之义。嗣后降级留任官员遇有恩诏、及议叙加级，俱准以加一级抵销降一级”129，从而定降级留任的议抵之制，乾隆朝更是大量执行。
级纪议抵具体规定，官员因过受罚俸、降级处分时，可以以本人所得之加级、纪录抵销。其法是有加级则抵其降级，“有加一级销去抵降一级”，“有纪录四次销去亦抵降一级”130。有纪录则抵其罚俸，“纪录二次抵罚俸一年；纪录一次抵罚俸半年”131，革职没有资格进行议抵。由此可知，官员要达到级纪议抵处分，必须具有一定的加级纪录。在官员为官过程当中，有很多议叙加级纪录的机会，后来随着捐纳制度的发展，又出现了以捐级议抵处分的规定，官员的“捐纳加级纪录，在各该部院题参出本之前者，准其抵销”132，很多官员因有加级而抵消了降级处分。
清代处分制度规定能够以级纪议抵处分，初始是对官员的一种宽宥和鼓励，是朝廷对官员处分居多的一种制度调节，当时看来是有一定的道理。能够敦促、激发官员的治政热情，稳定官僚队伍。但是，从长远来看，却是对处分制度的一种破坏。官员的行政行为，不是失职就是尽职，过就是过，功就是功，二者性质完全不同，带来的后果也大相径庭。根本没有转换的条件与可能，更不能彼此抵销，以功抵过不仅是对官员所犯过失的一种轻视，也是对其功劳的一种抹煞。此外，对官员而言，无疑是他们解除处分的一条捷径。因此官员一则对过失处分更加无所畏惧；另一则千方百计以种种手段获得加级，以加重议抵处分的砝码，使得级纪议抵的初衷受到挑战，成为官员规避处分的便利方式。尤其到了后来，捐级的实行，更使级纪议抵的性质发生变化，成为官员谋权谋势的手段，事先对自己过失的预防，因此级纪议抵处分从长远来看是一项不合理的制度。
责编：贾雯帆
