研判十三五十大发展重点

　　“五年规划”是推动中国经济社会发展的独特手段，并已成为中国发展的制度优势。与此同时，“五年规划”也已成为中国国家治理的重要手段，并成为评价国家治理绩效的重要依据。

　　5月27日，在浙江召开的华东7省市党委主要负责同志座谈会上，习近平总书记在听取对“十三五”时期经济社会发展的意见和建议时强调，“十三五”时期，经济社会发展要努力在保持经济增长、转变经济发展方式、调整优化产业结构、推动创新驱动发展、加快农业现代化步伐、改革体制机制、推动协调发展、加强生态文明建设、保障和改善民生、推进扶贫开发等方面取得明显突破。

　　围绕着这十个发展重点，《瞭望》新闻周刊采访或约请了十位直接或间接参与“十三五”规划研究的专家，研判未来五年相关领域发展走势，以期呈现中国未来发展图景与实现目标的路径。

　　经济增长动力何在

　　“要深入研究保持经济增长的举措和办法，着力解决制约经济社会持续健康发展的重大问题，挖掘增长潜力，培育发展动力，厚植发展优势，拓展发展空间，推动经济总量上台阶。”

　　保持经济增长已被确立为“十三五”时期的重要任务之一。围绕着“十三五”时期的增速，业界也多有讨论，乐观者认为会超过7%，悲观者则担心能否实现GDP翻一番所需的6.5%的最低增速。对于“十三五”规划中GDP增速的预期目标，不同机构也有不一样的建议。

　　“十三五”国家发展规划专家委员会委员、国家发展改革委宏观经济研究院常务副院长陈东琪认为，中国经济发展的韧性、潜力和回旋余地大。随着改革开放、转型升级等新动力的不断增强，经济增长将释放出新能量，中国经济也将因此而拓展出新空间。

　　对于未来一段时间的经济增速，善于从大视野、长周期角度观察中国经济的陈东琪对《瞭望》新闻周刊表示，“十三五”期间的增长率应该在6.5%～7%之间，未来十年则会保持在6%～7%之间。

　　围绕着中国经济发展的潜力和回旋余地、经济增长的动力支撑、“十三五”经济增长目标的实现路径等，陈东琪日前接受了本刊的专访。

　　“十三五”将保持平稳增长模式

　　《瞭望》：就中国经济自身来说，未来的增长条件发生了哪些变化？

　　陈东琪：对于“十三五”时期经济增长总的判断是，能够实现中高速增长，但难以出现较大幅度的上涨。今后不会出现大的起伏，将会是比较平稳的增长模式。经济增长出现以前两位数的增长不大可能。

　　之所以说“十三五”会保持中速偏高的水平，主要有五个方面的原因。

　　一是中国经济的基数已经比较高，而增长率是以基数为条件的。中国经济规模在2014年已经超过63万亿元，随着规模的不断扩大，尽管增速有所放缓，但增量仍旧巨大。

　　二是中国经济增长由数量型扩张转向了质量型提升，质量型增长模式下，实现同样增速的难度要比数量型阶段更大。

　　三是经济增长由资源消耗型向环境友好型、绿色文明型转变。原来的经济增长很大程度上以牺牲环境为代价，今后要实现的是环境水平提升条件下的集约型增长，这样的增长难度也更大。

　　四是劳动力由过去的充足供给转向有限供给。目前农村还有两亿多剩余劳动力需要转移，而城里面已经生活和工作的两亿农民工只是需要身份的转换而已，本身已经是城市劳动力。还可能出现的一个新的情况是，城市里的技术工人向农村回流。过去的劳动力是纯粹由农村向城市单向转移，现在则出现双向转移。随着农业规模化、机械化、智能化的发展，一些管理人才、技术人才会走向农村。支撑经济发展的人口数量型红利要转到质量型红利需要一个过程。

　　五是中国大规模的园区建设将由外延型铺摊子式的发展走向内涵式发展。园区规划就是工业规划，就是工业生产。过去大量的园区会带来很大的基本建设投资，这又进一步带动企业的投资。工业园区的扩张自“十三五”开始会明显减少。在消化以前园区的同时，园区发展也在走向转型升级。

　　巨大回旋空间托底中高速增长

　　《瞭望》：中国经济增长保持中高速增长的韧性和回旋余地体现在哪里？

　　陈东琪：首先是内涵型城市化的推进。目前城市建设正在向地下延伸，包括地铁、地下服务系统、地下管廊的建设等。中国的地下发展还有空间，这是新型城市化的一个方面。城市化的另一项内容就是生态化发展，这包括大气污染的治理，水环境的保护，绿色生态的建设等。第三个方向则是智能化。城市将向新型化、智能化方向发展，形成一个有机体，通过智能化网络系统的建设，能够对城市进行系统性监测和预警。第四个方向是人性化发展，养老设施、生活设施、教育设施等各种配套设施得齐全。现在不少人将发展理解为建高楼、修马路，而学校或医院等满足不了需求，没有做到人性化发展。

　　除了城市内部的发展空间外，城市与城市之间的连接也会带来新的空间，城市带、城市圈和城市群的形成，开放式的发展将给不同城市带来新的机遇。另外，东中西之间、南北之间通过高速铁路、封闭式高速公路、水路等连接起来，也会带来新的发展空间。尤其是中西部地区，仅基础设施的建设就需要巨大的投入。

　　农村的发展空间也巨大。目前农村和城市没有真正衔接起来，而最大的不衔接就是人的不衔接。发达国家农村和城市是没有边界的，既没有生产边界，也没有要素限制，如果把这种壁垒和门槛打破，实现城乡要素的自由流动，将大大拓展中国经济发展的空间。

　　《瞭望》：人口红利由数量型向质量型的转变，会否成为未来中国经济增长的重要驱动因素？

　　陈东琪：中国今后的发展，质量的提升是核心主题。促进发展质量提升，最重要的原因就是中国的人力资本水平不断提高。在新的增长阶段，中国经济将会由“地矿式”为主的增长依托转向“脑矿式”为主的增长依托。数量外延型模式逃不脱“矿山越挖越空、资源越用越少”的边际效益递减规律，而“脑子越用越灵、知识越用越多”的质量内涵型模式则可以实现边际效益递增。

　　今年我国大学毕业生超过750万人，出国留学人员回国创业将接近55万人，从海外引进专家和技术人员将达到45万人次。这会快速提高我国就业大军的素质，为全面提升核心竞争力和经济增长持续性提供强有力的人力资源支撑。

　　随着国民受教育程度提高，大学和研究生毕业、出国留学回国人员、海外中高端技术人才流入数量不断增加，人力资本规模迅速扩大，必将快速推动研究开发，加快专利增长，促进技术创新和技术进步，释放质量型人口红利，从而形成取之不尽、用之不竭的发展源泉。

　　三大动力护航中国经济持续增长

　　《瞭望》：现在业界比较一致的看法是，中国经济正处于新旧动力的转化期，新的增长动力有待进一步培育和壮大。在你看来，支撑中国经济增长的力量主要有哪些？

　　陈东琪：首先，改革开放将释放经济增长的活力。改革方面，以结构性改革促结构调整升级，以结构调整升级促经济提质增效。加快简政放权，深化财税、金融、价格、汇率、国企和社保等方面的改革，进一步打破行业垄断和地区分割，降低商务注册门槛，推进公平准入，形成统一有序公平竞争的市场体系，全面构建市场在资源配置中起决定性作用的新机制。

　　开放方面，加快实施“一带一路”战略，共同建立跨国产能和装备制造合作集聚区，依托自贸区扩围扩容，逐步开放商务、金融特别是资本市场，扩大离岸人民币结算和双边货币互换规模，推进人民币国际化，促进投资、贸易便利化，建立更高层次更高水准的开放经济体系，带动资本、技术、装备、服务、品牌走出去。

　　其次，创新创业将增强经济发展动力。伴随商务环境宽松、投资贸易便利和互联网信息平台催化融合，新技术、新产品、新模式、新业态、新产业不断涌现，新企业如雨后春笋一般不断生发。这些新市场主体大多从事金融、健康、信息、旅游等服务业，市场创新意识和技术创新能力都很强，这为宏观经济持续增长提供了巨大的微观动力。

　　再者，转型升级将增强经济发展的实力。支撑经济持续增长的巨大能量和空间来自转型升级。以服务化率提高为特征的后工业化与以“绿色”和“中高端”相融合的新型工业化加快发展，既会继续扩大工业发展的数量规模，又会提高工业发展的质量水准，这两方面的融合发展都会创造巨大的工业生产和消费的新需求，推动地区和全国经济持续增长。

　　《瞭望》：要推动中国经济由上述动力驱动，具体有哪些实现路径？

　　陈东琪：改革是必须把握的路径之一。中国现在有很多制约，表面上看起来是发展模式的问题，实际上是发展体制的制约，所以需要通过深入改革，创新发展体制。企业内部的管理体制、产权体制、市场体系、地方之间的管理体制等，都需要调整，以激发经济发展的活力。

　　其次，抓好技术是关键。没有技术创新的国家很难谈得上有创新战略。只有技术创新才能把握未来。更有质量、可持续的增长，关键是技术的进步，这是“十三五”以及以后发展中创新驱动的根本来源。中国要在“十三五”开启一个新的增长时代，就需要靠技术进步来推动创新，进而由创新来推动增长。需要看到，可持续的增长来自于生产力的提高。

　　第三，要有更好的市场。产品市场、资本市场、人力市场等要能够自由调节、自我纠正。十八届三中全会确定的市场在资源配置中起决定性作用，将在“十三五”规划里得以体现。对于未来的发展，很多东西不是你想好了未来就一定是这样。规划要发挥的是总量调控、总量导向和结构导向的作用，很多时候，政府不规定反而发展得好。所以政府应管好秩序、管好安全环境、管好外部性，并合理地提供公共产品，应减少政府对市场的直接干预，构建一个更加自由、公平、竞争的市场环境和市场体系。

　　“转方式”引领新飞跃

　　“要围绕转变经济发展方式，坚持以提高经济发展质量和效益为中心，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。”

　　“十三五”既是全面建成小康社会最后的关键五年，也是主动适应经济新常态的重要时期。在“十二五”基础上，应当在提高经济效益方面发力，坚持质量导向、市场导向和集约导向，努力打造“中国质量”升级版，加快实现经济发展方式向质量效率型集约增长型转变。

　　“转方式”坚持三大原则

　　在“十三五”时期，依然要牢牢抓住转变经济发展方式这条主线，把握好原则和导向，才能加快从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转换，才能在未来的国际经济竞争格局中赢得主动。

　　一是要坚持质量导向原则。在“十三五”时期，我们要更多地将精力聚焦到“质”的层面上来，努力打造“中国质量”升级版。如果“十三五”时期中国经济的潜在增长率进一步下降，经济增速进一步下滑，但只要能够顺利完成经济增长动力的转换，实现有质量的增长，速度回落的经济，总体含金量也会远超过去两位数的增长效果，经济发展的目标同样能够实现。

　　二是坚持市场导向原则。经过30多年的改革，虽然市场机制在资源配置中的作用越来越明显，但并没有起到决定性作用，阻碍了发展方式的转变。“十三五”时期，要实现发展方式从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转换，提高资源配置效率，进一步释放经济活力，就必须坚持市场导向原则，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

　　三是坚持集约导向原则。世界经济发展经验表明，任何一个国家或地区的劳动力、土地等资源供给都不可能是无限的，到了一定阶段必定会受到瓶颈制约。“十三五”时期，我们必须坚持集约导向原则，通过技术进步、科技创新等途径，努力提高投入产出效率，顺利实现发展方式向质量效率型集约增长转换。

　　把准“转方式”六大着力点

　　展望“十三五”，要真正实现发展方式的转换，“十三五”期间需要从以下几个方面发力：

　　其一，保持经济平稳健康增长。构建扩大内需长效机制，调整和完善国民收入分配格局，增强消费特别是居民消费对经济增长的拉动作用；加快推进新型城镇化建设，挖掘好城镇化对扩大内需的巨大潜力；促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；充分发挥好京津冀协同发展、长江经济带在稳增长中的支撑作用。

　　其二，推动产业结构优化升级。从解决对经济发展全局影响较大的结构性问题入手，既着眼于化解过去积累的矛盾和问题，又为经济不断迈上新台阶、保持长期平稳较快发展创造条件。着力促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。加快推进“中国制造2025”，加紧实施“互联网+”行动计划，引导产业结构向合理化、高端化方向迈进。

　　其三，加快推动科技进步和技术创新步伐。推动大众创业、万众创新，厚实培育创新型创业企业的土壤，更多靠产业化的创新来培育和形成新的增长点。要大力增强自主创新能力，加强基础研究和战略高技术研究，着力解决制约经济社会发展的重大科技问题。坚持开放创新，主动融入全球创新发展合作大网络。

　　其四，加快推进经济体制重点领域的改革。以优化国有经济布局结构和打破垄断为重点，进一步放开市场，引入竞争，营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。逐步建立反映市场供求状况、资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制。加快财税体制改革，健全有利于促进转变经济发展方式的财税制度。深化金融体制改革，构建高效运行、审慎监管和风险可控的金融体系。

　　其五，加快实现资源的集约高效利用。继续深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，坚持实施可持续发展战略，加快形成可持续发展的体制机制，加快推动形成绿色低碳循环发展新方式。发展绿色经济和循环经济，走集约高效发展之路。

　　其六，增进人民福祉、促进社会公平正义。加强农村地权制度的建立，深化户籍制度改革，加大教育体制、卫生医疗体制、养老服务体制等改革的力度，积极稳妥推进新型城镇化建设，进一步实施区域协调发展战略，加快从城乡二元结构向一元结构转换。实行更加积极的就业创业政策，力争就业增速不放缓、就业质量不降低。□(作者为国家行政学院经济学部主任、教授)

　　结构调整主攻方向

　　“产业结构优化升级是提高我国经济综合竞争力的关键举措。要加快改造提升传统产业，深入推进信息化与工业化深度融合，着力培育战略性新兴产业，大力发展服务业特别是现代服务业，积极培育新业态和新商业模式，构建现代产业发展新体系。”

　　目前，中国经济正式迈入“服务化”时代，由工业主导向服务业主导加快转变。2014年我国第三产业增加值占GDP比重达到48.2%，高出第二产业5.6个百分点。2015年上半年服务业对GDP的贡献率达81.2%。与此同时，高技术和战略性新兴产业在推动工业增长上成为主力。高技术制造业增加值明显快于工业整体水平。

　　长三角、珠三角、京津冀、海峡西岸经济圈等区域规划带动了东部城市群的发展。西部地区的大开发战略不仅改变了西部贫穷落后的面貌，而且拓展了全国经济发展的空间。中部地区实施崛起战略，粮食生产基地、能源原材料基地、装备制造及高技术产业基地、综合交通枢纽建设取得重大进步，新的增长极在逐渐形成。

　　我国的城镇化率自2001年的37.7%增长至2014年的54.77%，以一年超过一个百分点的速度提高。在新型城镇化建设上，一方面促使大中小城市和小城镇协调发展，放宽外来人口落户条件；另一方面注重建立和完善覆盖城乡的基本公共服务体系，城乡居民收入差距和基本公共服务差距趋于缩小。

　　可以说，“十二五”以来，尤其是十八大后，我国经济结构战略性调整取得了显著成效。

　　新常态提出新挑战

　　2014年中央经济工作会议首次明确了“经济发展新常态”的趋势性变化，这也就是经济结构调整面临的新环境：在资源配置和宏观调控方式上，既要全面化解产能过剩，也要探索未来产业发展方向；在消费需求上，个性化、多样化消费渐成主流；在投资需求上，新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现；在对外经济上，高水平引进来、大规模走出去正在同步发生；在增长的驱动要素上，将更多依靠人力资本质量和技术进步；在市场竞争上，逐步转向质量型、差异化为主的竞争；在资源环境约束上，形成绿色低碳循环发展新方式。

　　据此，新常态下经济结构调整的新要求在于，体制升级与增长动力升级，打造中国经济升级版。体制升级的关键，在于实现市场在资源配置中起决定性作用与更好发挥政府作用的统一。增长动力升级的关键，在于找到内生增长的新驱动力。

　　四大主攻方向

　　新常态下，“十三五”时期，经济结构调整的主攻方向主要集中于四方面：

　　其一，在完善市场体系中充分地利用市场“无形的手”。

　　十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”，凡是市场能做的就交给市场，政府的作用就是为市场在资源配置中发挥决定性作用提供更好的服务和保障。放开民间资本的行业进入是推进经济结构调整的重要方面，尤其是基础产业和基础设施、公用事业(2846.049, -26.01, -0.91%)、社会事业、金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发等领域，推广政府与社会资本合作模式。

　　其二，在完善市场体系中更好地发挥政府“有形的手”的作用。

　　一方面，将市场机制能有效调节的经济活动作为政府简政放权的边界，最大限度地减少政府运用行政手段对微观经济活动的直接干预；另一方面，将市场不能发挥作用的领域作为政府的补位边界。对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。全面实施“负面清单”管理模式，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。

　　其三，效率与创新双轮驱动工业高端化与服务业现代化。

　　工业高端化与服务业现代化要依靠技术进步和制度创新，不仅要追求“科技含量高、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”，更是追求要素配置效率的优化。而资源配置效率提高的前提条件是市场机制的充分发挥，尤其是要素的自由流动和市场制度创新。要素不仅要在国内自由流动，而且要实现全球化配置。没有哪个现代国家的工业化是在封闭条件下完成的。开放是获取新知识、促进技术进步和提高资源配置效率的有力手段。

　　其四，效率与创新双轮驱动高效城镇化。

　　土地稀缺和规模经济决定了大中城市要选择相对集中式道路，而不是扁平化城市体系。对于中小城市和城镇而言，要走分散式城镇化道路。一方面实行分布式增长，产生较多的中小城市，这种情形在中西部地区更为常见；另一方面依托县镇形成大量人口50万到150万，甚至少于50万人口的小型城市。在小城镇建设中要突破就城镇论城镇、就农村论农村的“二元分割式”思维，着力推进城乡一体化。(作者为“十三五”经济结构调整的主攻方和战略举措研究课题负责人、华东师范大学中国经济研究中心主任)

　　创新驱动战略“十三五”路径

　　“综合国力竞争说到底是创新的竞争。要深入实施创新驱动发展战略，推动科技创新、产业创新、企业创新、市场创新、产品创新、业态创新、管理创新等，加快形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式。”

　　创新已成为经济社会发展的主要驱动力，创新能力已成为国家竞争力的核心要素。全球科技创新不断加快，为“十三五”创新驱动提供了更为丰富的科技支撑，世界各国纷纷将实现创新驱动发展作为战略选择，并将之列为国家发展战略。

　　本世纪以来，在党和政府的战略设计和有力组织下，中国的科技创新呈现出良好的发展势头，赢得了国际的广泛关注和充分肯定。载人航天、深海工程、高速铁路、高速计算、西电东输、南水北调等国家重大工程发挥出重要作用，互联网商业应用方面的创新层出不穷。

　　习近平总书记强调，要坚持走中国特色自主创新道路、加快实施创新驱动发展战略。“十三五”是中国科技创新的关键时段。科技的全球化、科技的聚合、互联网的推广等，为中国“十三五”的科技创新带来巨大的机遇。中国的工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化的“并联”实施，特别是城市化、生态文明建设、“一带一路”战略等，更是为“十三五”的科技创新提供了强大需求。

　　高度重视前沿科研

　　模仿创新曾是我国科技创新战略的重要途径，通过引进国外先进的生产制造经验以及合作进行产品开发，我国创新能力有了明显提升，然而产业核心技术的引进与合作已然越来越困难，必须对创新的战略进行调整与重构。

　　发达国家对我国先进技术的封锁限制，对我国实现全面技术追赶战略和推动产业经济的可持续发展带来挑战。尽管中国拥有全球科技资源获取和技术引进的优良机遇，但核心技术不能自动获得，产业核心技术需要长期的积累才能产生。因此，鼓励大学、科研院所、骨干企业从事前瞻、核心、关键技术的开发具有重大的战略意义。

　　我国创新型国家建设的唯一没有实现的目标，是产业核心技术的开发与产业化。将技术对外依存度控制在20%～30%以下，是“十三五”科技创新的重要指标。中共中央、国务院2012年9月印发的《关于深化科技体制改革、加快国家创新体系建设的意见》中提出到2020年我国要建成中国特色的国家创新体系：原始创新能力明显提高，集成创新、引进消化吸收再创新能力大幅增强，关键领域科学研究实现原创性重大突破，战略性高技术领域技术研发实现跨越式发展，若干领域创新成果进入世界前列。

　　这意味着必须通过实施全面技术追赶和局部技术赶超的创新战略，保护和放大过去几十年积累的创新成果，并在局部相对优势区域取得重大突破，这是提升我国自主创新能力的重要举措和关键路径。

　　加强基础研究和工程科技前沿投入，是实现自主原始创新的根本。要加大基础研究和前沿工程科技研究的投入，在若干可能发生革命性突破的科学、技术和工程方向上，力争开拓新问题、新理论和新方法。要进一步重视拔尖创新人才的培养，特别是世界级科学家、工程技术人才的培养，以稳定经费投入、具有国际竞争力的工资待遇和宽松的研究环境，形成一支高素质的从事基础研究、工程前沿科技的队伍。

　　科学作为技术的前端基础，要进一步获得重视。进一步提高基础研究在研发投入中的比例，是科技投入结构优化的关键。依照科研前移的特征，积极鼓励进行具有前沿性的基础研究，具有重大引领效应的基础研究，解决世界科技发展所需的基础性科学问题。

　　工程技术是中国独有的优势，我国在工程技术方面已经取得了突破性的进展，需要进一步持续投入，不断发挥其优势。积极围绕我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化、绿色化“五化聚合”，谋划新的国家工程科技重大专项，以重大专项项目牵引，凝聚世界一流的工程科技人才及团队，加强国家级工程科技基地的培育、布局与建设。

　　切实提高企业自主创新能力

　　国有大中型企业要承担产业创新能力建设的重要使命，在基础技术、核心技术和共性技术创新方面发挥主导的作用；在全球化背景下通过在全球布局研究与开发力量和创新网络建设，承担全球创新资源整合能力的重大责任。

　　为了发挥国有企业在提高创新能力上的先锋中坚作用，必须把国有企业，特别是中央企业纳入国家创新体系的重要组成部分，在战略性、前沿性、基础性的创新重大工程方面由国有企业承担完成。从政策、组织、体制、法律等全方位巩固与发展持续创新，包括中央企业技术创新专项基金的设置，在企业技术中心的基础上开展企业研究院、企业工程研究中心的设置等，培育引进发展汇聚多学科、有层次的创新型人才队伍，组建具有跨越、突破能力的创新团队。

　　同时，构建好跨组织或无边界的创新网络组织，发动广大职工群众持续地开展众创活动，把专职研发队伍与广大群众创新两支力量汇在一起，开展持续的全面创新活动，最大限度地发挥国有企业包括中央企业在科技创新方面的潜力。国有大中型企业将在中国创新走向强盛的过程中发挥主力军的作用。

　　大众创业、万众创新是新时期科技创新的新范式。随着知识经济时代的到来以及先进技术的大量涌现，创业创新将进一步得到发展。创业者是创新的主要实现者，创业创新更能打造响应和引领技术创新和商业模式创新的优秀企业。

　　要“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”，关键在于充分发挥人民群众的创造力，通过创业促进各类创新的发展。

　　让人民群众等参与创意设计和技术开发，让投资者参与新事业的创立和发展，以及随之形成的创客实验平台、创新生态体系和创投聚合机制，将促进创意、创新、创业与创投的高度融合，产生更多的具有原创能力的中小企业，将在“十三五”期间进一步焕发出强大的创新活力，而成为中国创新走向世界前列的亮丽风景线。

　　进一步完善创新“生态体系”

　　通过国家科研能力建设、以产学研为核心的协同创新组织建设、中小企业创业创新平台建设等工作，打造更为完善的创新创业生态体系，将为“十三五”的自主创新提供更有效的保障。

　　其一，强化国家科研能力面向科技前沿。国家科研能力是指以学科前沿问题和经济社会发展中的重大理论与实践问题为中心，具有公共科技特性的基础研究能力、产业共性技术研发能力和工程技术研究能力。中国现有的研究机构存在规模小、重复建设、与企业功能趋同等弱点，不能很好地为企业提供有效的技术支持，有的反而无谓地耗费了珍贵的科技资源。

　　在进行未来的科技体制改革的过程中，要创建能够支撑各个产业发展的产业研究院所，为产业技术的重大攻关提供稳定的保障。在此基础上，应集中资源在高校和科研院所中着力打造一批具有世界领先水平的大规模的国家实验室，从事基础性、长远性和前瞻性、公益性的基础研究和科技前沿工作。

　　其二，促进以产学研为核心的协同创新体系。协同创新是一项更为复杂的创新组织方式，其关键是形成以大学、企业、研究机构为核心要素，以政府、金融机构、中介组织、创新平台、非营利性组织等为辅助要素的多元主体协同互动的网络创新模式，通过知识创造主体和技术创新主体间的深入合作和资源整合，产生更多的原始创新。

　　在科技经济全球化的环境下，实现以开放、合作、共享的创新模式，被实践证明是有效提高创新效率的重要途径。充分调动企业、大学、科研机构等各类创新主体的积极性和创造性，跨学科、跨部门、跨行业组织实施深度合作和开放创新，对于加快不同领域、不同行业和创新链各环节之间的技术融合与扩散，显得更为重要。

　　其三，进一步加强对中小企业的创业创新支持。营造公平竞争的市场环境，大力支持中小微企业的创新活动，以企业需求为导向，构建公共创新服务平台，为中小微企业提供技术创新服务；要积极落实鼓励企业创新的优惠政策，进一步强化创业孵化器、创客空间等建设，完善对中小企业创业创新的政策环境。

　　特别是积极探索激励利于创业创新的技术交易制度，在深化科技体制改革的背景下，进一步探索在科技成果的展示对接、技术评估、技术交易、要素配置等各环节释放市场潜能，探索科技成果转化服务商业模式的形成，大力促进科技成果的资本化、产业化，为中小企业创业创新的价值实现提供可靠的制度环境。

　　农业现代化大使命

　　“同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，薄弱环节是农业现代化。要着眼于加快农业现代化步伐，在稳定粮食和重要农产品(13.89, -0.10, -0.71%)产量、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的同时，加快转变农业发展方式，加快农业技术创新步伐，走出一条集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路。”

　　大力促进农业现代化，对于保障中国经济中长期健康稳定发展具有战略意义。对近代经济发展基本模式的研究表明，在工农互惠、城乡一体发展的长期趋势中，农业现代化不是整体发展的单向结果，而是整体发展的能动因素。

　　“十三五”时期农业现代化所带来的恩格尔系数下降，还会对国民消费储蓄行为产生重大影响，有利于改善国民消费与积累的比例关系，从而为国家宏观经济调控奠定微观基础，提升宏观调控效率。

　　农业现代化对于提升我国社会平等程度、保障国家社会稳定具有重要意义。农产品价格相对低廉有利于降低国家最低生活保障制度的运行成本，适度扩大国民营养保障计划的覆盖范围。农业现代化能够有力支撑城市化率的稳步提高，为社会组织化水平提高做出贡献，有利于降低社会对话成本，促进社会和谐。

　　“十三五”农业现代化目标

　　根据我国的现实情形，“十三五”期间，我国农业现代化应实现下述关键目标：

　　大力促进农业技术进步，降低农业生产综合成本。促使农产品价格相对下降，并在城镇经济更快发展的基础上使农业增加值占GDP的比重降低。农业增加值占GDP的比重在2030年降低到5%以下，全国城乡平均恩格尔系数在2030年前后降低至25%以下，让人民群众切实分享农业现代化的好处。

　　提高农产品及终端食品的质量安全水平。2020年前形成具有世界先进水平的农产品质量检测体系，装备先进检测手段。要建立政府机构依法监管、检测行业守法自律、检测企业守信竞争的现代食品安全检测体系，让人民群众信任国家农业，放心国产食品。

　　提高农业产业组织体系的现代化水平。以发展家庭农场为重点，形成高效农业的有力支撑；以农民专业合作社及其联社为依托，形成农资及农产品流通与生产服务的基本网络；以城市资本为核心，建立农产品加工与农业生产装备制造的现代产业群落。

　　促进农村经济的市场化，深化国内农业区域分工，建成一批高效农业基地。推动农业对外开放，提升我国若干农产品生产的比较优势，使其在国际上具有市场竞争力，保障食物及食物原料进出口总量的贸易平衡。

　　建立职能明确、分工合理、运转有效的国家支农体系。形成以农业保护区建设为基础、家庭农场支持为重心、农业服务体系维护为补充、农产品市场调节为杠杆的国家支农体系。建立和完善国家农业社会经济效率评价信息系统，大幅度提高国家支农效率。

　　面临四方面挑战

　　改革开放以来，我国农业现代化水平获得了长足进步，但仍面临巨大挑战。

　　一是中国农业劳动生产率与西方发达国家差距巨大，农业生产的劳动成本随着城市化进程正在加速提升。国际形势变化可能使中国农业现代化面临更大难题。

　　二是未来一个时期国际农产品价格低迷，并形成农产品进口压力。国际区域性冲突总体呈减缓趋势，一些国家的农业生产力正在恢复，农产品自给能力增强。东欧、非洲及拉丁美洲的农业基础条件好，随着农业技术水平的提高，农产品产量迅速增加，出口能力增强。国际能源形势好转，农产品的能源转化趋势得到遏制，也增大了国际市场的粮食供给潜力。

　　三是在土地制度存在一定弊端的情况下，城镇化在一些地方演变为滥占耕地的所谓“土地的城镇化”。我国城市建成区单位面积的GDP产出仅为日本的十分之一，也低于其他发达国家。土地管理体制还导致土地区划管理低效，带来农户对土地价格的预期过高，导致地租率过高，极不利于农业规模化经营降低成本。

　　四是某些现代生产要素与小农经济的契合程度低，生产方式转变需要克服多重障碍。小农经济面对的市场存在较大的系统性风险，导致小农户风险厌恶程度高，对现代金融产品实际需求低。金融资本只有在政府有效开拓与维护农村市场的条件下，才能获得资本安全性的保障，但在多数情况下地方政府并不具备市场开拓与维护能力，因此产生了传统农业经济的“金融抑制”。

　　农业现代化路径谋定

　　通过深化农村改革，优化农业经济管理，适度增加农业投入，可以克服上述农业现代化的阻力。当前，要重点做好以下工作：

　　其一，坚定城镇化发展信心，实现农村人口的稳定转移。农村人口大幅度减少，是改变农业人地比例关系的基本前提。我国现有农户约2亿户，户均耕地10亩左右，这意味着大量农户必须向非农领域转移，进入城市经济系统，才能使农业经营主体转变为现代家庭农场。据笔者测算，如果以农户平均收入达到城市家庭平均水平为约束条件，我国将来只需要约3000万专业农户；满足这个条件，我国农业人口占总人口的比重应在6%左右。考虑到农村人口的多样性，我国城市化率也必须提高到75%以上。这意味着我国城市化还必须大力向前推进。

　　其二，大胆解放思想，深化土地制度改革。要突破传统农村集体经济制度的束缚，以合作社等农民自愿组织替代原有集体经济组织。中央已经安排了多方面的农村土地制度改革试点，笔者希望，最终出台的改革方案能够坚持中共十八届三中全会提出的关于市场在要素配置中发挥决定性作用的意见，使土地产权关系更加明晰，土地交易市场更加开放健全。

　　其三，建立职能明确，分工合理，监管有效，运转顺畅的土地规划管理制度，加大农地保护力度。国家应实行“国家农业保护区制度”，在全国范围里划定面积超过基本农田的农业保护区，并由中央政府直接规划监管。在建立此项制度的前提下，可以下放其他类型土地的管理权，扩大地方政府对非农用地的规划管理权限。

　　其四，改革与完善农业技术研究推广管理体系，大力提高现代农业技术的装备程度。要以降低农业劳动成本为重心，开发农业实用技术。国家应改革农业大学办学与管理体制，让农业大学全面直接介入农技推广，使其成为农技推广的主力军。

　　其五，建立适应农业现代化要求的农业经营组织体系，充分激活农业微观经济组织活力。国际经验表明，“家庭农场+农民合作社”模式不仅拥有巨大的农业规模化经营潜力，也能支撑农业产业链巨大的市场占有空间，使农民从农业全产业链获得收益。

　　其六，改革与完善国家支农体制，提高支农经济效率。要区分“三农”投入类别，建立独立的农业支持账户体系。逐步减少针对农产品流通、加工领域的“龙头企业”的财政扶持，鼓励农民合作社逐步替代龙头企业。在欧美国家，农民合作社数量少，但规模大，有的已经发展成为跨国公司，在国际农产品市场上有呼风唤雨的强大实力。但我国还热衷扩大合作社的数量，缺少支持合作社做大做强的政策。这种情况应尽快改变。

　　其七，分类发展农村金融，活跃农村资本市场。中央政府可在扶贫资金中建立专项基金，与地方政府合作发展小额信贷等普惠性、公共性农村金融。大型政策性银行应服务于农业现代化发展战略性目标，支持农业现代化的技术突破与结构转型。一般商业银行在农村领域的活动完全放开，扩大利率浮动范围，并允许其不介入普惠性、公共性金融活动。关于各类土地抵押贷款的政策还应进一步作出调整，使农民的土地财产在资本市场上得到合理定价。(作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员)

　　攻坚结构性改革“硬仗”

　　“改革是培育和释放市场主体活力、推动经济社会持续健康发展的根本动力。要围绕破解经济社会发展突出问题的体制机制障碍，全面深化改革，增强改革意识，提高改革行动能力，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，形成对外开放新体制，加快培育国际竞争新优势。”

　　结构性改革是以破解阻碍经济转型升级的结构性、体制性矛盾为导向的改革，是推动经济转型升级的关键所在。推动结构性改革必然引起深刻的利益调整，不仅涉及中央与地方的利益关系调整，还涉及部门利益、行业利益的调整，是全面深化改革的“硬仗”。“十三五”要以结构性改革为重点，取得经济转型升级的决定性成果。

　　结构性改革就是“深水区”

　　从基础性改革转向结构性改革，是解决改革深层次矛盾和问题的必然选择。我国经济体制改革面临的深层次矛盾，主要是指体制性结构的不合理。尽管在某些体制方面有所突破，但体制结构性矛盾仍然十分突出。从现实情况出发，体制性的结构矛盾越来越成为制约我国经济体制改革进程最为突出的因素。

　　推进结构性改革，是实现制度创新的关键所在。结构性改革阶段既同以往的基础性改革相联系，又表现出这一阶段改革的重要特征：强调体制创新在推动经济改革中的根本性作用；强调改革的配套性；强调法制化建设对推进改革的作用；强调以公共服务为中心的政府转型是我国结构性改革的重点，对我国下一步的改革发展具有决定性的影响。

　　适应改革的新形势，我国结构性改革应在多方面取得重大进展。现阶段的许多单项改革难于取得真正的突破。实施并推进结构性改革，就是适应这种改革的新形势，把体制创新、逐步形成合理的新体制结构作为基本任务，在改革整体攻坚的前提下，分阶段、分步骤地实现局部改革的突破。

　　从中长期来看，扩大内需，保持经济稳定增长，不仅需要财政政策和货币政策的松动，更需要推进结构性改革。应使宏观政策调整与重大改革有机结合。例如，积极的财政政策与财税体制改革相结合；税收减免政策的出台要与税收体制改革相结合，既着眼于减轻企业负担的短期需要，又考虑到经济发展方式转变的长远需求；稳健的货币政策与金融改革相结合，使增量资金能够流入到民营经济、中小企业、农村、落后地区，由此提高经济效率和经济活力。

　　“十三五”倒逼结构性改革

　　“十三五”是我国经济转型升级的最后窗口期，结构性改革的迫切性全面上升。如果结构性改革能取得重大突破，就能获得经济转型升级的持续动力；如果不能啃下结构性改革的“硬骨头”，就很可能面临系统性的经济风险。

　　首先，经济转型升级对结构性改革的需求全面增大。

　　一是对财政体制改革的现实需求增大。实现增长模式由投资驱动向消费驱动转变，需要加快财政体制改革，使财政支出结构适应全社会日益增长的公共服务需求，以财政体制改革倒逼政府职能转变和地方政府转型。尤其是扩大教育、医疗、社会保障等基本公共服务支出，需要加快支出责任与财力相匹配的体制机制改革。

　　二是对税制改革的现实需求增大。走向消费驱动的增长模式，需要通过消费税改革来鼓励服务消费和绿色消费，发挥税收对社会消费结构调整的引导作用；释放中低收入者的潜在消费需求，需要加快具有收入分配调节功能的直接税改革，扩大直接税比重，促进税收公平。

　　三是对金融体制改革的现实需求增大。促进金融资源向实体经济和中小企业配置，需要打破金融业的国有垄断，改变以国有金融机构和国有企业为主的金融市场结构，大力发展面向中小企业的民营银行和中小金融机构，形成有力支撑实体经济和中小企业发展的金融市场体系。而且，大力发展互联网+，需要打破在支付和零售等领域的金融垄断。

　　四是对教育体制改革的现实需求增大。形成适应经济结构调整升级需要的人力资源结构，需要教育结构的战略调整。从未来产业结构调整升级对高端技术人才、技能型人才、现代服务业人才的需求看，尤其要打破职业教育的固有理念，把建设现代职业教育体系、促进职业教育高等化放在更加突出的位置。

　　其次，“十三五”结构性改革的时间空间约束全面加强。

　　随着产能过剩、地方债、房地产、通缩等风险的不断上升，依靠政策刺激增长的回旋余地大大缩小。如果结构性改革不到位，矛盾不断积累，将给经济运行和长期增长带来更大风险，甚至触发经济社会危机。

　　因此，“十三五”必须啃下结构性改革的硬骨头。“十三五”抓住经济转型的最后窗口期，打破既得利益藩篱，加快财政、税收、金融和教育领域的联动改革，以此带动经济领域的全面改革，在化解结构性矛盾中形成经济转型升级的新常态。(作者为“十三五”经济体制改革的目标与任务课题负责人、中国(海南)改革发展研究院院长)

　　区域发展五大重点

　　“协调发展、绿色发展既是理念又是举措，务必政策到位、落实到位。要采取有力措施促进区域协调发展、城乡协调发展，加快欠发达地区发展，积极推进城乡发展一体化和城乡基本公共服务均等化”

　　十八大以来，改革重启与市场作用的增强是我国区域经济运行的基本背景。尤其是十八届三中全会前后，新一届中央政府逐渐形成新的区域发展思路，提出了环渤海经济带、长江经济带、新丝路经济带等重点发展区域，强调东北和西南作为大的战略纵深区的发展问题和西北地区的发展潜力问题。我国区域经济政策由此不断走向深化、细化和实化，呈现出四方面新特征：

　　一是从强调全国一盘棋和实施大一统的指导政策，转变为“四大板块”的战略思路与指导政策；二是区域政策逐渐细化，以“四大板块”战略为基础，运用区域规划打造了一批跨省区、跨流域、跨行政区的经济区和经济带；三是扶贫政策更加精准化，专门制定11个集中连片贫困地区的扶贫攻坚规划；四是对一些条件优越的地区，围绕推动改革开放重大任务进行试点、试验和示范，打造一批特殊功能区。

　　这个背景，对未来的区域发展战略提出了新的要求。从“十三五”区域发展的趋势看，至少应把握好五大重点。

　　完善区域政策体系

　　一是完善区域政策体系，构建符合市场规律的区域协调发展体制机制。理顺区域协调发展机制体制，关键是发挥市场在资源配置中的决定性作用。通过扫清要素壁垒建立统一大市场，促进人口、资源、产业等跨区域自由流动。

　　二是强化区域政策落地实施，构建区域协调发展长效机制。加强区域政策的落地实施，进一步开展区域规划和区域政策实施的跟踪评估与监督检查。在已有区域规划基础上，做好首都经济圈发展规划、环渤海地区发展规划、长江经济带发展规划等若干重大区域规划的编制工作。加快构建促进区域协调发展长效机制，推动区域协调发展立法工作，完善区域协调发展体制机制。

　　三是缩小政策单元，提高区域政策精准性。以分类指导、区别对待为原则，完善区域政策体系的基本方向。在准确把握国家战略方向的前提下，充分考虑不同地区的实际需求，构建差别化、有针对性的区域政策体系。

　　建立多层次区域空间体系

　　建立“中心城市—都市圈—城市群—经济区”区域空间体系，逐渐形成以“城市群发展为核心、发展轴打造为引导、经济区合作为重点”的国土开发空间组织模式，实现点、线、面的耦合，达到以线串点、以点带面的目的。

　　其一，强化城市群的主体形态作用，建立城市群协调发展机制。

　　一是优化城市群内部分工协作机制，提高城市群聚集效率。从城市群内部来看，中心城市要以发展高端生产性服务业、高端制造业等高能级产业为主导，其他中小城市发展配套制造业和专业化、差异化服务业为主体，形成优势互补、联系紧密的产业分工协作体系。

　　二是差别化定位不同发展阶段的城市群。优化提升东部地区城市群，加快经济转型升级、优化城市空间结构、提高资源利用效率和环境质量，在更高层次上参与国际合作与竞争；培育发展中西部城市群，引导东部地区产业向中西部地区转移，有序承接国际产业转移，提升中心城市辐射带动作用，兼顾中部地区重要粮食主产区的任务和西部地区生态保护的重要意义。

　　其二，加快经济带建设速度，培育新的区域发展战略支点。

　　一是依托黄金水道，建设长江经济带。依托长江经济带的四大战略定位，最终拓展我国经济发展空间，构造东西延伸的经济发展战略，形成转型升级新的支撑带；二是拓展丝绸之路，建设新丝绸之路经济带。未来西部大开发将结合中央高层提出的新丝绸之路概念，迎来经济发展“升级版”向西开发开放的机遇；三是提升渤海湾，建设环渤海经济带。实现基础设施互联互通，统一市场体系建设和社会保障制度的区域间对接。加快区域合作步伐，构建区域合作发展的协调机制；四是借势自贸区，培育新的经济带。包括东南沿海经济带、珠江经济带、东北中部经济带、黄河经济带、新丝绸之路经济带和长城经济带，使我国经济发展南北延伸的发展态势向东西延伸的发展态势转变。

　　其三，促进新型经济区的形成和发展，形成全面区域开发新格局。

　　未来我国的空间组织结构将逐步向以若干城市群为核心的经济区方向演变。目前，我国经济带与城市群和经济区正在相互耦合，未来以城市群为核心，将形成东北、泛渤海、泛长三角、海峡、泛珠三角五大经济区。

　　加快推进欠发达地区发展

　　按照“分别对待，因地制宜”的原则，以县域经济发展为核心，以城镇化和“精准扶贫”为抓手，以自然资源开发为基础，侧重人力资源培育，注重发展能力提升。结合开发式扶贫与保障式扶贫思路，实现专项扶贫、产业扶贫、社会扶贫的有效对接，建立专项扶贫、产业扶贫、社会扶贫“三位一体”的统筹城乡发展的一体化综合扶贫体系。积极调动民间组织的作用，引进各种社会力量的广泛参与。最终实现扶贫开发与区域发展相联动，“以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发带动区域发展”的目标。

　　推动陆海统筹战略

　　统筹陆海资源配置，全面提升综合开发水平。

　　一是统筹管理沿海土地与海域资源。按照陆海统筹的原则，积极探索沿海土地利用与围填海统筹管理的机制与途径，切实提高土地、海域开发利用效率；高度重视海域围填方式和管理方式的创新，避免对海洋生态环境造成破坏，科学确定围填海的规模和时序。

　　二是统筹利用沿海淡水资源和淡化海水资源。注重调整传统水资源利用方式，加强对海水淡化的宏观管理和政策支持。抓紧制定海水淡化产业规划，并将其纳入国家和地区的水资源规划体系。鼓励海水淡化水进入城市供水管网，优化水源结构，重点在北方沿海城市推进海水淡化产业。

　　三是统筹开发陆海资源能源。加快核心开发技术攻关，切实加大对深海油气资源、海洋可再生能源和国际海底区域战略性矿产资源的勘探、采掘和产业化开发力度，以满足我国经济社会发展的长远需求。

　　推进城镇化促进区域协调发展

　　其一，完善新型城镇化建设的政策引导，推动各类城市协调发展。

　　一是提升中心城市辐射带动作用。促进沿海中心城市产业转型升级，加快提升国际竞争力，加大内陆中心城市开发开放力度，完善区域性重要节点城市，适当疏散特大城市功能；二是加快中小城市发展速度。把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量；三是引导小城镇特色发展。按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。

　　其二，加强城镇化发展的顶层设计，形成有利于城镇化健康发展的制度环境。

　　一是构建多元化的城镇建设投融资平台，引入市场化配置土地资源的机制，通过BOT、TOT、BT等融资模式，积极利用民间资本或外资；二是盘活城区存量土地，增强政府对土地市场的调控能力，逐步建立城乡挂钩的建设用地市场体系，适度放宽农村集体土地使用权流转范围，建设城乡统一的建设用地流转和交易市场，促进城乡建设用地同权同价；三是逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记管理功能，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。

　　其三，以资源环境承载力作为区域协调发展的基础，加强生态文明建设。建立完善相应的体制与机制，根据不同地区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，扭转长期以来区域开发秩序混乱、区域生态环境日趋严峻的现象。(作者为“十三五”我国区域发展重点和机制研究课题负责人，中国人民大学区域与城市经济研究所教授，博导)

　　跨越生态“高墙”

　　“要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，扎实推进生态环境保护，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点，成为展现我国良好形象的发力点。”

　　生态文明建设，是十八大以来中央推出的一系列重大战略决策中，升温最快、受中央关注度最大、赋予其战略地位最高的国家战略。3月24日，中央政治局会议审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》，再度重申生态文明建设是事关实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族永续发展的必然要求。

　　在更加强调在生态文明建设顶层的背景下，如何落地是当前及今后生态文明建设的重中之重。根据生态文明建设顶层设计的要求，“十三五”规划中，生态文明急需做好四个方面的落实工作。

　　其一，生态文明建设国家战略要落地，要上升为治国第一要务，成为各地一把手主抓的头号工作。

　　十八大提出的生态文明建设就不仅仅是单纯的环境治理问题，而是中华民族走什么文明之路的大问题。如何推进中国生态文明建设，不仅是当代中国遇到的最大难题，也是关系到人类文明可持续发展的世界性难题。中国生态文明建设成功了，中国与世界双赢，否则，中国的灾难也是世界的灾难。

　　目前，社会和政府对建设生态文明重要性严重认识不足。许多地方政府把生态文明建设看成单纯的城市绿化、看成是环境、林业等部门的事。更为严重的是许多地方政府在追求GDP思维惯性的作用下，仍然以让环境为增长让步的思维，来对待生态文明建设。

　　从十八大提出生态文明建设战略，到最近中央政治局通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》，这充分说明生态文明建设是以习近平为总书记的党中央高度重视的国家战略。要使生态文明建设落地的前提，就是生态文明要上升为治国第一要务，成为各地一把手主抓的头号工作。

　　其二，生态文明的制度建设要落实，以制度建设遏制污染蔓延势头。

　　目前，要着力抓好三个方面制度体系建设：一是全面推动覆盖全国土地的生态保护红线体系。基于主体功能区制度，建立国土空间优化开发保护制度，形成对全国国土进行统一规划与控制性管理；二是要以十八届三中全会《决定》提出的自然资源资产产权制度改革为突破口，建立基于自然资源资产的科学化、法治化的生态资源保护制度。这些制度包括覆盖所有官员自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿和责任追究制度。以及通过自然资源资产负债表、生态补偿等一系列制度建设；三是建立覆盖全空间和全流程的生态环境监管制度。这个制度体系由三个方面构成：在政府监管上，完善环境监管和行政执法的管理体制，解决环境执法力度不足、不严的难题；在环境监控管理空间上，建立环境空间全覆盖的监控管理体系。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革；在充分发挥社会参与环境保护上，加强公布环境信息，健全举报制度，让社会群众成分参与到环境监控与保护中。

　　其三，大力推进迈向绿色发展的生态经济建设，以生态经济引领中国转型发展。

　　中央出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》，高度重视绿色发展的生态经济建设。目前，提出绿色发展不仅是中国经济转型发展的新增长点，也是中国未来新竞争力。要认识到习近平总书记一再强调的“绿水青山就是金山银山”的生态经济发展，在中国已非概念，而是已经进入市场机制、开始成为创造绿色财富的新经济。目前，有四类生态产业呈现出快速发展的趋势值得关注：

　　一是中国已处在领先世界的新能源产业。特别是在太阳能光伏发电领域，无论是光伏发电的生产量，还是发电新装机容量，中国均为世界第一。太阳能发电产业链涉及85个相关产业，这是一个有20万亿潜在投资的市场；二是中国节能环保产业。最近几年中国节能环保产业发展十分迅速。2015年与环境及节能服务相关的产业总产值已经突破万亿；三是以中国五千年传统文化为资源的文化旅游业、中医中药业、生态农业、康体保健业、中国饮食业、文化创意产业、民间手艺工业，具有巨大的发展潜力；四是传统工业低碳化、生态化改造的产业。当代中国是世界最大制造业国家。对于这些高能耗、高排放传统产业，中国不能走西方污染输出的道路，而是要充分利用现代技术，对传统工业进行生态化改造。

　　其四，以生态文化建设，推动生活方式革命，使生态文明建设成为从我做起、全民参与的文明行动。

　　要让生态文明文化与价值教育进学校、进家庭、进企业、进机关。生态文明建设政府要带头、领导要带头、党员要带头、家长要带头。大力发展公众参与的社会组织在生态文明建设中的作用，把中国传统文化融入到生态文明文化建设中。(作者为国家行政学院生态文明研究中心主任)

　　民生大计重在收入分配

　　“要坚持经济发展以保障和改善民生为出发点和落脚点，全面解决好人民群众关心的教育、就业、收入、社保、医疗卫生、食品安全等问题，让改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。”

　　古人云：不患寡，而患不均；不患贫，而患不公。我国目前不仅面临着收入差距过大的问题，更关键的问题是不断扩大的收入差距在很大程度上是由不公平的分配方式所引起的，收入分配问题的“症结”在于分配不公。

　　因此，“十三五”期间，民生问题的重点之一，就是解决好我国收入分配问题，尤其应该把消除收入分配不公放在最优先的地位。对于不断扩大的收入差距，需要在消除收入分配不公的基础上，通过加快经济发展、完善再分配制度予以逐步解决。

　　优先消除分配不公

　　目前，中国收入分配不公主要源于国有经济或者国有资本参与市场的收益没有被全体国民合理分享。因此，如何公平合理地处置国有资产及其收益问题，就成为解决收入分配不公问题的关键所在。

　　对此，很多人提出，要消除分配不公，就必须不断减弱国有经济的重要性，国有经济要从经济领域逐渐退出，甚至还有人提出更加极端的办法如实施国有经济私有化的主张等。这些看法固然是着眼于治疗社会的“疾病”，但开出的药方则是错误的。

　　作为一个以公有制经济为主体的社会主义国家，公有制经济成分不仅不应该被削弱，而且应该进一步加强。事实上，正是近些年公有制经济不断弱化或者说国有资本不断流失，才在某种程度上导致了收入差距扩大和贫富差距加剧。

　　经过30多年的改革和发展，虽然从功能上来看公有制经济仍然主导着经济发展的命脉，但是从构成上来看国有经济成分比重不断下降，国有经济处于支配地位的局面已经发生根本性转变。

　　1978年改革开放开始时，国有经济处于绝对支配地位，在国民生产总值中，公有制经济占99%，非公有制经济占1%。到2000年，资本主要由国家和集体所有和使用的格局已经发生重大变化，居民所拥有的资本已经超过国有资本，甚至比国有资本和集体资本之和还要大。

　　有关研究表明，在2000年我国28.7万亿的资本总额中，国家占34%，集体占12%，居民个人占43%，港澳台及外资占11%。近些年，经济结构的“国退民进”趋势进一步加快，公有制经济成分的比重进一步下降。2008年全国资本性资产共144.078亿元，其中国有资本占10.50%，集体资本占2.76%，个人资本占79.92%，外商资本占6.82%。

　　资本结构的这种变化，必然使收入分配的格局发生相应改变。随着私人资本在国民财富中比例的增加，其资本所得在国民收入中的比例也会不断增加。由于私人资本的占有具有极度不均衡性，其增加必然会带来个体间收入出现更大差异。

　　“十三五”要解决四方面机制漏洞

　　国有经济进一步弱化所带来的“国退民进”不仅会带来收入差距进一步拉大，而且也与我国社会主义的基本方向背道而驰，更会加剧社会矛盾。因此，解决收入分配不公的正确途径并非必须削弱国有经济的地位，相反，在国有经济地位不被削弱的情况下，通过完善制度和规则，实现国有资产及其收益的公平分配不仅是可能的，而且从操作上看也不是什么困难的事情。

　　当前，土地、矿产资源、国有企业、公共产品等国有资产的资本化过程是收入分配不公的主要来源，消除分配不公就必须堵住这些导致收入分配不公的漏洞，为此，迫切需要在如下几个方面完善制度和规则：

　　一是完善土地制度、明晰土地产权，改革集体土地征占用制度、提高农民分享土地增值收益的份额，将土地出让金纳入财政预算。

　　二是建立更加严格的矿产资源使用制度，尽快开征资源税，提高矿产资源使用税标准，建立矿产资源企业的利润分成制度。

　　三是需要完善国有企业经营管理制度，加强监管，提高企业利润上缴比例，国有企业收益应该尽快纳入国家财政预算，对于关系国计民生、安全的公共事业、自然垄断和战略性资源行业应该谨慎上市。

　　四是需要进一步规范公共产品的资本化运营，对于已经收回成本的高速公路、市政交通等企业应当尽快清理整顿，严格监管私人部门进入公共产品领域，降低公共产品服务费用。

　　通过完善再分配缩小差距

　　在正常市场经济条件下形成的收入差距，是可以通过完善再分配机制逐步加以改善或者说解决的。从再分配的角度来看，缩小收入差距的政策需要在如下几个方面加以完善：

　　其一，加强税收调节收入分配作用，实施按家庭综合征收个人所得税制度。

　　改变当前税收调节收入分配作用不足局面，一方面需要尽快征收财产持有环节的税种，例如房产税和遗产税等；另一方面需要改革我国个人所得税制度，从分类征收转变为按家庭综合所得征收个人所得税。

　　我国的个人所得税是一种按收入来源分类征收的制度，其中工资、薪金所得免征额经过几次调整后已经提高到3500元/月，但由于各项所得适用税率不同，费用扣除标准不同，那些收入来源渠道多、综合收入高的纳税人总能够想到办法不纳税或少纳税，而所得来源少、相对集中的纳税人必然会多纳税，从而造成工薪收入税负过重，工薪阶层成为纳税主力。其结果，个人所得税在很大程度上变成了工薪税。

　　尤其是，在我国当前工薪劳动者收入水平增长相对缓慢、劳动报酬占GDP份额较低的情况下，相对过重的工薪收入税收负担不仅使个人所得税难以起到调节收入差距的作用，而且还在某种程度上进一步加剧了收入分配格局中不利于劳动者的局面。反观世界上其他国家，个人所得税大都是实行以家庭为基础的综合所得税制度。所以，从调节收入分配的作用来看，亟待进一步完善我国个人所得税制度，应该像世界上大多数国家一样，尽快实施按家庭综合征收个人所得税制度。

　　其二，完善社会保障制度顶层设计，增强社会保障制度的普惠性。

　　我国社会保障制度再分配作用不足，也是收入差距难以缩小的重要原因。社会保障制度既是再分配手段，也会影响到经济增长的活力。

　　从国际上来看，存在两种基本的社会保障体系，一种是俾斯麦体系。这一体系的特点是需要个人缴费并强调待遇与缴费挂钩，但其调节收入分配的作用较差；另一类是贝弗里奇体系，这一体系不强调收入与缴费挂钩，旨在提供一种基本水平的社会保护。由于城乡居民社会保险制度待遇水平较低，保障程度不足，总体上来说，我国社会保障制度更多地体现了俾斯麦体系的特征，所以，其再分配作用不足主要是制度本身所决定的。

　　因此，完善我国的社会保障制度，需要从制度的顶层设计入手，增强制度的普惠性和公平性，发挥社会保障制度作为再分配手段调节收入分配的作用。为此，可以考虑在全国推行高龄津贴制度或建立统一的非缴费型公共养老金制度，改革现行城镇职工养老保险制度，建立职业年金制度和企业年金制，降低俾斯麦式制度的比重，增强贝弗里奇式制度的作用。

　　其三，加快实现公共服务均等化，重点解决外来人口的同等待遇。

　　在当前公共服务提供中，最大的不公平来自于生活在同一地区甚至同一个城市的人被区分为不同身份而差别对待，其中那些已经长期工作生活在城镇中的农村人口是遭受不公对待的主要群体。

　　目前，城镇化率已超过50%，但如果按照户籍来看，具有非农业户口人口占全国人口比例仅为35%，二者相差15个百分点，这意味着有大约1.5亿离开户籍地的农村人口无法和流入地城镇居民享受同等公共服务。因此，加快实现公共服务的均等化，其当务之急是尽快把工作和生活在同一城市或地区的外来人口纳入到当地的公共服务体系中去，这不仅是缩小收入差距和实现社会公平正义的需要，也是保持社会和谐稳定的需要。

　　为此，国家可以考虑建立以常住人口为依托的公共服务提供体系，加快户籍制度改革，完善居住证制度，一个人只要在城市有稳定住处和工作，并居住超过一定年限，就应该享受到和城里人相同的教育、医疗、社会保障、就业和住房等待遇。(作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长)

　　完善扶贫脱贫新机制

　　“要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。”

　　自2010年制定颁布《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》以来，集中连片特殊困难地区为扶贫脱贫主战场，我国扶贫开发进入到新阶段。主要表现在14个连片特困地区减贫效果明显，农民人均纯收入增长率高于全国农村人均纯收入增长率，农村居民消费支出增幅快于全国平均增幅，片区GDP增幅均要高于全国平均增速。更主要的是这种以精准扶贫为标志的扶贫开发，加快了扶贫脱贫的推进进程。

　　“十三五”时期，是我国实现全面建成小康社会和全面深化改革的关键时期，也是加快推进完善扶贫开发治理能力体系和提升扶贫治理能力现代化的战略机遇期。到“十三五”期末，将是从消除绝对贫困向消除减缓相对贫困转变的重要转折点，是实现中国农村扶贫开发纲要制定的目标的攻坚期和决战期。

　　扶贫新机制总体目标

　　“十三五”时期，完善我国扶贫脱贫新机制总体目标是，区域发展与精准扶贫到村到户结合机制、精准扶贫工作机制、贫困县考核约束退出机制、内源发展机制、财政扶贫资金使用管理机制、金融扶贫机制、社会扶贫机制基本完善正常运转，国家扶贫开发治理体系基本形成，国家扶贫治理能力全面提升即扶贫脱贫的基础能力、扶贫脱贫治理的社会发展能力和可持续发展的特色产业扶贫脱贫能力提升。

　　“十三五”时期，完善我国扶贫脱贫新机制的主要任务是，按照政府、市场、社会协同推进大扶贫开发格局要求，以积极推进扶贫治理体系和治理能力现代化为目标，构建扶贫脱贫新机制。主要包括：完善和推进贫困县考核机制，积极探索贫困县退出机制，提高扶贫脱贫效果的精准扶贫机制，构建社会扶贫机制，连片特困地区区域发展与扶贫开发相结合机制、积极金融扶贫机制，完善财政扶贫资金分配机制、内源扶贫机制和主题参与机制，从而形成内源发展机制和外源拉动机制的扶贫脱贫机制体系。

　　在积极推进“十三五”扶贫脱贫机制过程中，要努力解决好以下重大问题，即绿色减贫成为未来扶贫脱贫战略新理念，更加注重扶贫脱贫机制中的民族问题和特殊群体的扶贫脱贫问题，还要关注城市贫困问题。

　　目标实现基本路径

　　其一，促进和催生内源发展机制，提升扶贫脱贫的造血能力是根本。

　　内源发展机制是内源自我动力机制和内源推动机制的有机统一，是扶贫脱贫动力源(8.45, 0.23, 2.80%)泉的内在力量。内源自我动力机制主要来自自我的内在源动力，主要包括内源机制和主体参与机制，是扶贫脱贫自我内源源动力。

　　主体参与机制和内源扶贫机制是“十三五”时期完善扶贫脱贫机制的必要前提和必备条件，只有不断提升贫困群体自身参与能力和自救能力，才能不断加快扶贫脱贫机制改革完善，成为新时期扶贫脱贫攻坚的内生助力。

　　一是主体参与机制。通过引导贫困人口参与各种完善项目，在提高项目质量的同时，可以达到提升贫困人口自身发展意识和发展能力的目的，从而提高贫困人口的自主发展能力，实现从外部输血到内部造血的转变。不仅能提高外界项目和资源对贫困县内部实际情况的适应性，还能提高贫困人群对外部资源和机会的把握能力。主体参与，一方面要利益主体有意愿参与，另一方面要有便利的渠道参与。

　　二是内源机制。微观内源扶贫脱贫机制是指为了激发贫困内部源动力而建立的多元动力机制，这种动力主要是三方面推动力，一是构建内部管理约束及激励机制，主要通过扶贫脱贫考核机制和方式转变来实现，二是构建扶贫脱贫效率提升机制，主要是通过精准扶贫来实现，三是扶贫脱贫治理方式完善推动机制，主要是通过驻村帮扶来实现。可以看出，贫困县考核退出机制，精准扶贫机制和干部驻村帮扶机制三大内源推动机制是扶贫脱贫机制完善的重要保障。

　　其二，强化外源拉动机制是提升新时期我国扶贫脱贫能力的关键。

　　扶贫开发治理的外源拉动机制主要由国家宏观财政政策拉动机制、国家宏观金融政策服务拉动机制、多元合作拉动机制构成和片区的区域发展带动，即形成财政拉动力、金融拉动力、市场拉动力和区域综合拉动力。

　　外源拉动机制完善则较多的是通过外部宏观经济政策和多方合作改善内部治理环境，实现内外联动，共同促进国家扶贫开发攻坚顺利推进。主要包括：片区发展与扶贫攻坚结合机制、社会扶贫机制、金融扶贫机制和专项财政扶贫资金分配机制，这是“十三五”时期我国扶贫脱贫机制完善的宏观战略重点，也是其机制完善的外源推动机制。

责编：侯兴川