彰显制度优势建设美丽中国

导　语

党的十九届四中全会是一次开创性的重要会议，在中国特色社会主义事业发展历史上具有里程碑意义。会议总结过去、立足当下、规划未来，作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。学习贯彻全会精神，是当前和今后一段时间的重大政治任务。为帮助广大党员干部深入学习会议精神，我们围绕《决定》中涉及的一些重大理论和实践问题，邀请专家学者进行阐释解读。今天，我们推出“十三个坚持和完善”和“十三个显著优势”系列理论文章之四，敬请垂注。

彰显制度优势建设美丽中国

解丽霞 徐伟明

党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。生态文明制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我国实现人与自然和谐共生目标的制度基础。进入新时代，我国已经初步建立起生态文明制度的“四梁八柱”框架，生态治理实践中呈现出了显著的制度优势。生态制度建设与生态治理能力建设，对于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要的现实意义。

一、生态文明制度是人与自然和谐共生的治理之基

人与自然的和谐共生是生态文明建设的关键，制度建设是推进生态文明建设的根本。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央积极探索生态文明制度建设，在我国已初步建立了社会主义生态文明制度体系。生态文明制度，不仅丰富与拓展了马克思主义生态文明思想，为建设美丽中国提供体制和机制保障，而且把我国生态文明建设推向新的历史高度，也为全球生态环境治理贡献了中国智慧。

生态文明制度是对马克思主义生态文明思想的创新发展。人与自然的关系是马克思主义生态文明思想的核心。马克思强调人对自然界的依赖，“人直接地是自然的存在物。人作为自然存在物，而且作为有生命的自然存在物。”自然界是人类生存和发展的基础，良好的生态环境是人与社会发展的重要保障。习近平总书记指出：“人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然。”人与自然是一种共生关系，这种和谐共生关系需要在生态制度化建设中进一步实现。只有在现实生活中规范人与自然的关系，才能实现人与自然的“和解”。

化解人与自然矛盾的根本出路在于建立生态文明制度。生态文明制度是从社会关系层面来规范人与自然的关系，是生态实践最为重要的保障。习近平总书记强调：“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来”“建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。”可以说，生态文明制度建设是化解生态危机的根本出路。党的十八大以来，我国在解决生态问题过程中制定了一系列的生态文明制度，有效缓解了人与自然的紧张关系，为推进我国生态文明建设奠定了重要制度基础。这些生态文明制度既有环境保护、环境监管、环境执法等环境治理领域，也有源头预防、过程控制和末端治理等过程环节。当前，生态文明制度建设的生态视野从宏观转向微观，在社会主义生态治理的微观领域探索化解人与自然矛盾的有效方法，这是马克思主义生态思想在中国的新发展。这种发展不仅在理论上深化了对“人与自然关系”问题的认识，而且丰富和发展了马克思主义生态文明思想。

生态文明制度是实现生态文明思想落地生根的关键一招。改革开放以来，党和政府一直重视生态环境保护，尽管取得一定成绩，但生态环境危机依然严峻。当前我国水污染和大气污染十分严重、土地荒漠化和沙化较为突出。2017年，全国338个地级及以上城市中，有99个城市环境空气质量达标，占全部城市数的29.3％；239个城市环境空气质量超标，占70.7％。如何有效地解决这些生态环境问题是摆在我们面前的重要课题。从某种程度上讲，生态环境问题与生态制度的缺失或执行不力有着密切关系。习近平总书记指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关。”因此，要加快生态文明建设、构建美丽中国，就必须要加强生态文明制度建设。

生态文明制度是中国特色社会主义制度建设在生态文明发展中的具体展开，也是推动生态文明理念落地生根的关键。党的十八大以来，习近平总书记就生态文明建设发表了一系列重要讲话，尤其在推进生态文明制度建设方面作出了重要指示。他指出，“要完善法律体系，以法治理念、法治方式推动生态文明建设。”近年来，党和国家制定和修订了生态文明的相关法律法规，如《中华人民共和国环境保护法》（2014修订）、《中华人民共和国大气污染防治法》（2014修订）、《生态文明体制改革总体方案》、《关于加快推进生态文明建设的意见》、《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》、《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》、《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等等。这些文件和法律法规为推进生态文明建设奠定了重要的制度基础。习近平总书记强调：“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。”生态文明制度的建立满足了我国生态文明建设的现实需要，为建设美丽中国提供了制度支持。

生态文明制度建设标志着我国生态文明建设进入新阶段。生态文明制度建设的提出，标志着中国生态文明建设从理论探索进入到制度实践的新阶段。党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这个总目标统领决胜全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化国家，意味着我国已将制度体系建设纳入到现代化国家的战略安排。推进生态文明制度体系建设已成为当前我国生态文明建设的核心任务。习近平总书记指出：“新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”中国特色社会主义进入新时代，生态文明建设进入了新阶段。

在加快生态制度体系建设的进程中，中央相继出台了《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等多项改革方案，还有《环境保护法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》等多项法律法规。这些文件和法规的出台，为生态文明建设提供了制度依据，生态治理取得了良好效果。纵观十八大以来我国生态文明建设历程，生态文明制度出台密度最高、生态执法尺度最严、环境改善效果最明显。这一系列变化说明，生态文明建设正在发生历史性转折。

生态文明制度建设为全球生态环境治理贡献了中国智慧。习近平总书记提出，“建设生态文明关乎人类未来。国际社会应该携手同行，共谋全球生态文明建设之路。”中国应积极探索全球治理模式，为建设美丽世界、构建人类命运共同体作出贡献。要使人类命运共同体的构想转化为具体实践，就必须加强生态制度建设。通过制度建设使全球生态文明建设的理念在全球治理中生根发芽，并在全球生态治理中发挥着积极作用。如习近平总书记指出，“我国已成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者，主张加快构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系，共建清洁美丽的世界。”

日本国际贸易投资研究所首席经济学家江原规由表示，构建生态文明，需要完善国家政策，提高企业和个人的意识，在这些方面，中国具有得天独厚的优势，尤其是在制度上拥有巨大优势。人类生态文明建设的希望在中国，中国构建生态文明不仅对与中国在经济上保持密切关系的世界各国是福音，而且还将为众多发展中国家提供范本。党的十八大以来，习近平总书记提出必须建立系统完整的生态文明制度体系的主张，强调“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。他针对生态文明建设提出一系列新思想、新论断、新要求，多次强调要健全生态环境保护责任追究制度。这种责任分配制度也被运用到全球生态治理领域。习近平总书记指出，“发达国家和发展中国家对造成气候变化的历史责任不同，发展需求和能力也存在差异。就像一场赛车一样，有的车已经跑了很远，有的车刚刚出发，这个时候用统一尺度来限制车速是不适当的，也是不公平的。发达国家在应对气候变化方面多作表率，符合《联合国气候变化框架公约》所确立的共同但有区别的责任、公平、各自能力等重要原则，也是广大发展中国家的共同心愿”。这是中国向世界发出明确环境保护责任的声音，对全球生态文明建设具有重要现实意义。

二、生态文明制度体系彰显生态环境治理显著优势

生态治理与生态文明制度相辅相成。生态治理是对生态制度的实践，生态制度对生态治理具有重要支撑作用。良好的生态治理效能离不开完善的生态制度体系。党的十八大以来，我国已经初步建立起严密完整的社会主义生态文明制度体系，这表明社会生态制度更加成熟、更加定型，彰显了生态治理的“显著优势”。

生态保护制度体系实现了生态治理领域的全覆盖。2018年公布的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出,坚决打赢蓝天保卫战,着力打好碧水保卫战,扎实推进净土保卫战。蓝天、碧水、净土是良好生态环境的核心要素，构成生态环境的基本领域。为打赢蓝天保卫战，我国制定了《大气污染防治行动计划》、修订了《中华人民共和国大气污染防治法》等。2018年6月，国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，提出通过持续开展大气污染防治行动，综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，坚决打赢蓝天保卫战，实现环境效益、经济效益和社会效益多赢。2018年，全国338个地级及以上城市中，有121个城市环境空气质量达标，占35.8%，比2017年上升6.5个百分点；338个城市平均优良天数比例为79.3%，比2017年上升1.3个百分点。为打赢碧水保卫战，2015年4月国务院印发《水污染防治行动计划》，强调以改善水环境质量为核心，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”原则，贯彻“安全、清洁、健康”方针，强化源头控制，水陆统筹、河海兼顾，对江河湖海实施分流域、分区域、分阶段科学治理，系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理。2017年，国家制定并实施重点流域水污染防治计划，发布“水十条”，出台《重点流域水污染防治规划（2016-2020年）》。因此，地表水、河流水、湖泊水和近岸海域水质不断改善。2017年，全国24.5万千米的河流水质状况评价结果显示，全年Ⅰ～Ⅲ类水质河长占78.5%，Ⅳ～Ⅴ类水质河长占13.2%，劣Ⅴ类水河长占8.3%。其中，Ⅰ～Ⅲ类水质河长比例比2016年上升2.1个百分点，劣Ⅴ类水质河长比例下降1.5个百分点。为打赢净土保卫战，2016年5月国务院印发《土壤污染防治行动计划》，这是我国土壤污染治理的首个纲领性文件，对今后一段时期我国土壤污染防治工作作出了全面部署。之后陆续出台了《污染地块土壤环境管理办法》《农用地土壤管理办法（试行）》《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》等。2018年颁布了《中华人民共和国土壤污染防治法》，推进土壤污染综合防治先行区建设，认真实施土壤污染治理与修复技术应用试点项目，并规定每十年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查。2018年，全国固体废物进口量同比减少46.5%；严厉打击固体废物及危险废物非法转移和倾倒行为，挂牌督办的1308个突出问题中1304个完成整改；推进生活垃圾焚烧处理设施建设和垃圾焚烧发电行业达标排放，存在问题的在2018年全部完成整改，净土保卫战有序稳步推进。

生态管理制度体系实现了生态治理过程的全方位。十八届三中全会从生态治理的全过程角度提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度。”这些制度构成了生态管理的制度体系。首先，建立生态文明源头保护制度。生态文明建设，源头保护是关键。源头保护制度主要包括生态保护红线制度、国家公园体制和自然资源产权制度。生态保护红线制度能够保证生态环境休养生息，从源头上扭转生态恶化的趋势。习近平总书记提出“要加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线”。2017年2月，国家出台了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，提出按照山水林田湖系统保护的要求，划定并严守生态保护线，维护国家的生态安全。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，目的在于建成统一规范高效的中国特色国家公园体制，交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决，国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护，形成自然生态系统保护的新体制新模式，促进生态环境治理体系和治理能力现代化，保障国家生态安全，实现人与自然和谐共生。2019年7月，自然资源部等五部门制定了《自然资源统一确权登记暂行办法》，提出建立和实施自然资源统一确权登记制度，推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。其次，建立生态文明责任追究制度。2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，强化党政领导干部生态环境和资源保护职责，实行生态环境损害责任终身追究制。因此，加强对领导干部正确政绩观教育，将生态环境保护与干部任期考核、选拔任用相结合，建立生态环境损害责任领导干部终身追究制。再次，建立生态文明的损害赔偿制度。生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。习近平总书记提出：“加快建立海洋生态补偿和生态损害赔偿制度，开展海洋修复工程，推进海洋自然保护区建设。”党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出构建资源环境承载能力监测预警机制、重点生态功能区的生态补偿机制等5项生态文明机制。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，指明了生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。该方案旨在通过实施生态环境损害赔偿制度，修复受损的生态环境，保护和改善人民群众生产生活环境，彰显党中央对“环境有价，损害担责”的坚定态度。

生态治理机制构建实现了生态治理主体的多元化。生态文明建设是一项系统工程。习近平总书记提出，生态文明建设要“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然保护体系”。生态文明建设是全体中国人民的共同事务，需要全体中国人民积极参与进来，实现“共有”“共治”“共享”的美丽中国梦。从生态治理的参与主体来看，我国逐渐形成了政府主导、市场调节和公众参与的生态治理机制。具体而言，这种治理机制包括以政府为主体的生态文明管理体制、以市场为主体的价值调节机制以及以公众为主体的生态参与机制。

政府是生态文明建设最为有力的推动者。以政府为主体的生态文明管理体制主要包括政府目标考核制度和生态问责制度。习近平总书记指出，“我们一定要彻底转变观念，就是再也不能以国内生产总值增长率来论英雄了，一定要把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置。如果生态环境指标很差，一个地方一个部门的表面成绩再好看也不行，不说一票否决，但这一票一定要占很大的权重。”2016年12月，国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》，我国进一步完善了经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害和生态效益等指标纳入考核体系，在一定程度上遏制了部分地方“唯GDP”论政绩的错误理念。此外，还有生态问责制度。习近平总书记指出，“要针对决策、执行、监管中的责任，明确各级领导干部责任追究情形。对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。”2015年8月，党中央和国务院印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，提出坚持依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则，针对那些对生态环境不负责任的党政领导干部进行责任追究。

市场是生态治理的重要调节者。通过市场机制来限排，相对来说更加有效。2015年11月，国务院办公厅印发《编制自然资源资产负债表试点方案》，提出将自然资源资产负债表编制纳入生态文明制度体系，与资源环境生态红线管控、自然资源资产产权和用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等重大制度相衔接。按照生态系统自然规律和有机联系，统筹设计主要自然资源的资产负债核算。2019年7月，自然资源部等五部门制定了《自然资源统一确权登记暂行办法》，有利于明晰资产环境产权和评估资源环境价值，建立能反映资源稀缺程度的资源要素价格体系。通过建立资源环境稀缺性要素，从而使损害环境的代价越来越高。

公众是生态文明建设的践行者。习近平总书记指出，“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。”为此，要加强生态文明宣传教育，把珍惜生态、保护资源、爱护环境等内容纳入国民教育和培训体系，纳入群众性精神文明创建活动，在全社会牢固树立生态文明理念，形成全社会共同参与的良好风尚。2018年6月，生态环境部等五部门联合发布《公民生态环境行为规范（试行）》，对公众提出了关注生态环境、节约能源资源、践行绿色消费、减少污染产生、分类投放垃圾、选择低碳出行等多项要求。通过完善生态文明建设公众参与机制，提高公众的自觉性，动员一切可以动员的力量参与到生态文明建设之中。

三、制度优势转化是推进生态治理现代化的根本之道

为进一步彰显生态制度体系的优势，推进生态治理体系与治理能力现代化、将制度优势转化为治理效能的关键在于对制度的守正创新。要始终坚持党的领导，严格遵守和执行生态文明制度。

生态制度的守正创新是增强生态治理效能的基本动力。十九届四中全会重点讨论了“坚持和巩固什么、完善和发展什么”的制度之问。坚持和完善生态文明制度，是生态治理体系与治理能力现代化的根本。所谓的“坚持和完善”就是对生态文明制度的守正创新。这就要求我们对待生态制度不能固步自封、停滞不前，应该把保持定力和改革创新结合起来。习近平总书记提出：“我们党立志于中华民族千秋伟业，不仅要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，而且要不断增强其发展性和创新性，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。”制度建设是治理效能的保证。要增强生态治理效能，就必须使制度在守正创新中不断成熟定型。生态治理的一切活动都需要依照生态文明制度展开，而生态治理体系与治理能力是生态文明制度的集中表现。

把制度优势更好转化为治理效能，需要推进生态文明制度的守正创新。“守正”就是坚持中国特色社会主义生态文明制度不动摇；“创新”就是对现有生态文明制度的发展和完善。坚持以问题为导向是创新的突破口。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。要加快制度创新，增加制度供给。”守正创新就是要坚持和完善生态文明制度体系。发挥生态文明的制度效力，应该以问题为突破口，加快生态文明制度的创新和供给。这就要求我们继续深化生态治理各领域的机制改革，推动各方面制度更加成熟更加定型，从而推进生态治理体系和治理能力的现代化。

生态制度的执行监督是推进生态治理现代化的必然要求。习近平总书记指出：“制度的生命力在于执行，关键在真抓，靠的是严管。我们已出台一系列改革举措和相关制度，要像抓中央环境保护督察一样抓好落实。”制度执行力直接影响制度效能的发挥。对于生态环境保护问题，各级党委和政府应亲自部署，压实各级责任，层层抓落实。制度执行效果直接影响制度优势能否更好转化为治理效能。因此，严格遵守和执行制度是推进生态治理体系和治理能力现代化的必然要求。

制度本身是刚性的，具有约束力。然而仅依靠制度力量是不够的，还必须借助于监督的作用。构建全覆盖的制度监督机制，把制度执行和监督贯穿于生态治理的全过程。在生态治理中，既要树立正面典型，以点带面，推动生态制度的落实；同时也要抓反面典型，以儆效尤，预防生态治理的风险。习近平总书记曾指出，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究责任，而且应该终身追责。因此，针对破坏生态环境的行为，我们绝不能手软，绝不能下不为例。要下大气力抓住破坏生态环境的反面典型，释放出严加惩处的强烈信号。对任何地方、任何时候、任何人，凡是需要追责的，必须一追到底，决不能让制度规定成为“没有牙齿的老虎”。

推进生态治理体系与治理能力现代化关键在党。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”党的领导是生态文明制度优势转化为治理效能的根本保证。加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现。十九届四中全会把坚持和完善党的领导制度体系放在首要位置，突出的正是党的领导在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的统领地位，彰显了我们党的担当与使命。全面加强党对生态文明建设的领导，一方面要落实党政主体责任。在生态治理机制中，各级党委和政府应担负起生态文明建设的政治责任，不但要强化对生态文明建设的总体设计和组织领导，还要统筹协调各方处理重大问题的决策。同时，各地要制定责任清单，把任务分解落实到有关部门。各相关部门要履行好生态环境保护职责，制定生态环境保护年度工作计划和措施。

另一方面要强化对领导干部的考核问责。实现制度优势转化为治理效能的关键在于领导干部。习近平总书记指出：“实践证明，生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。一些重大生态环境事件背后，都有领导干部不负责任、不作为的问题，都有一些地方环保意识不强、履职不到位、执行不严格的问题，都有环保有关部门执法监督作用发挥不到位、强制力不够的问题。”因此，要实行自然资源资产离任审计，明确领导干部责任追究。强化党政干部生态文明建设的考核，就是要把考核结果作为领导干部综合考评的重要依据。针对生态环保责任落实不到位、年度任务没有完成或考核不合格的领导干部，依纪依法严格问责、终身追责。全面加强党对生态文明建设的领导，领导干部应该承担生态文明的政治责任，将生态文明建设作为一项政治任务来抓。

中国特色社会主义新时代的全面深化改革，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴。对于新时代我国生态文明建设而言，应该深刻把握生态文明发展要求，把生态文明制度建设和生态治理能力建设摆到更加突出的位置，通过继续深化生态领域各方面体制机制改革，推动各方面制度更加成熟更加定型，推进生态治理体系和治理能力的现代化。

（作者单位：华南理工大学马克思主义学院）

责编：俞镜淇