自2013年9月我国在上海设立了第一个自由贸易试验区，5年来，自贸试验区的数量由1个增加到12个；设立地区由东部的上海，拓展到东中西部12省市；覆盖国土面积由最初的28.78平方公里扩大到目前3.67万平方公里；构成形式也由11个“一区多片”模式升级为海南省全域型模式。5年来，自贸试验区改革、开放和发展的巨大成就逐步显现，制度创新领域取得的大量成功经验不断在全国范围内复制和推广，对于推动我国改革和开放发挥了引领、示范作用，对于辐射和带动周边经济发展作出了积极贡献，对于彰显我国扩大对外开放的信心和决心产生了重要影响。
实行准入前国民待遇+负面清单的投资管理制度是我国自贸试验区所具有的创新意义的成功范例。20世纪80年代以来，我国长期实行外资管理的审批制和核准制，与全球多数成熟市场国家的准入前国民待遇+负面清单管理制度相比，在开放水平和透明度方面存在较大差距。2008年国际金融危机之后，随着发达国家主导的TPP、TTIP等高水平贸易投资自由化进程迅速推进，我国面临着进一步提升参与国际竞争合作新优势的巨大压力，开始加快和伙伴国之间商签贸易和投资协定谈判进程。2012年重启中美投资协定谈判就是其中一项重要政策选择。当时，美方提出了以准入前国民待遇+负面清单的原则作为谈判基础，这对于中国来说还是第一次。在这一背景下，以准入前国民待遇+负面清单为核心的外商投资管理制度改革试验首先开始在2013年设立的上海自贸试验区内实施，并在随后建立的其他自贸试验区内全面展开。按照这一制度创新，自贸试验区依据负面清单对外资准入进行管理，凡是不在负面清单限制范围之内的外商投资项目，一律由审批或核准制改为备案制。
负面清单中特别管理措施的数量多少是衡量外资准入开放程度的重要标志。2013年上海第一版的负面清单一共有190条特别管理措施，以后逐年压缩，2018年12个自贸试验区统一实施负面清单已经压缩到45条，外资准入的开放度大幅提高。另一方面，相配套的备案制改革还显著提升了投资便利化水平，外资企业注册登记所需时间由改革之前的30天左右，减少到3至4天。这些变化使得自贸试验区成为吸引外资的“强磁场”。以2016年的统计为例，上海、广东、天津和福建等4个自贸试验区以二万分之一的国土面积，吸引了全国十分之一的外商投资。
2016年9月，全国人大修订有关外商投资法律，在全国范围内复制和推广自贸试验区的成功经验，正式全面实施准入前国民待遇+负面清单的外资管理制度。国家发改委和商务部在2017年公布的外商投资产业指导目录基础上，2018年6月公布了全国版的负面清单，特别管理措施仅有48条，使我国对外商投资准入开放提升到一个新的高度。2018年以来，在全球跨境直接投资受美国贸易保护主义拖累大幅度下降的背景下，我国1—10月实际利用外资仍实现同比增长3.3%，其中自贸试验区实际使用外资同比增长10.5%，充分显示了外资准入管理制度改革对提升引资竞争优势的重要作用。
新时代中国经济高质量发展对进一步加强和完善自贸试验区开放创新提出了新要求。目前，在实行负面清单管理方面存在的问题主要表现在两个方面。一是自贸试验区版负面清单与全国版相比并无太大差别，难以彰显自贸试验区的试验田作用。二是全国的自贸试验区仍在按照统一的负面清单进行外资准入管理，结合地方特色和风险防控能力给予合理调整的空间十分有限。
党的十九大报告明确提出了赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港的战略部署。习近平总书记在中国首届进口博览会开幕式的主旨讲演中也强调：“中国将支持自由贸易试验区深化改革创新，持续深化差别化探索，加大压力测试，发挥自由贸易试验区改革开放试验田作用。”因此，如何进一步提高压力测试水平，破解统一版负面清单带来的政策局限，也是摆在我们面前的一个新课题。笔者建议，在参照国际上开放水平最高投资准入标准（如TPP）制定我国自贸试验区负面清单的基础上，为自贸试验区提供适合自身优势和发展定位需要、“量身定做”的投资准入负面清单。为此，相关部门和地方还须加大协同改革的力度。
（作者：赵晋平，系国务院发展研究中心对外经济研究部原部长、研究员，国研智库特邀首席经济学家）
《光明日报》（ 2018年11月19日 03版）
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