当美国优先遇上世贸不妥协 特朗普特派团"掀桌子"

2017-12-20 07:41:38来源:一财网
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从年初开始便以一系列挑战WTO底线的贸易救济方式松动多边体制的桌腿,到年底,特朗普终于等到了掀桌时刻。

刚刚过去的几周,智利国际问题研究院教授菲利普·纳维亚(Felipe Munoz Navia)陆续参加的一系列学术会议,似乎都沉浸在一种预言失败的氛围中:世界贸易组织(WTO)的创立者美国,会不会在最新的这场多边首秀中,彻底废掉这个组织。

当地时间12月10日至13日,两年一度的WTO第十一届部长级会议在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行。这也是为什么菲利普有机会在邻国就能近距离观察并参与前期学术讨论。而最终结果也如同他预料的那样失望:会议失败了,没有任何承诺或是宣言,因此不论在阿根廷抑或是智利,“在媒体上都毫无存在感”。

自2017年以来,在竞选中就不断释放贸易保护主义言论的特朗普团队,不仅以眼花缭乱的方式祭出一系列“老掉牙”的贸易救济调查来影响重要贸易伙伴的双边贸易,在多边领域的举动也开始显出锋芒。

“我想,虽然会议落幕,但全球贸易规则走向,才是所有人最关注的问题。” 菲利普对第一财经记者说。

特朗普18日发布了他上台后的首份《国家安全战略报告》,将中国定位为美国“战略上的竞争对手”(图片来源:视觉中国)

美国国际贸易委员会(ITC)前任贸易官员、乔治城大学贸易和商业外交副教授罗伯特·罗高斯基(Robert A. Rogowsky)对第一财经记者称,经过近一年的观察,现在特朗普的方式就是对所有既定规则和约定俗成说不,这已经成为一种新的策略。

当“美国优先”遇上“永不妥协”的WTO

位于南美西海岸的智利拥有狭长的海岸线和有限的国土面积,这样的地理特征令该国的经济形态非常依赖国际贸易。菲利普的研究领域集中在国际贸易,在他案头中,最常出现的就是跨太平洋伙伴关系协议(TPP)、区域全面经济伙伴关系(RCEP)、WTO这些贸易安排的资料。

菲利普发现,在多哈谈判持续近20年陷入中止之后,WTO另一个高效运作的上诉机构,也处于停滞的边缘:在连续几位大法官结束任期退休之时,美国正阻止新的人选接续他们的位置。

伴随反对自由贸易上台,并在第一时间废掉跨TPP的特朗普政府,从一开始,就与WTO的理念势如水火。而两个相关问题也自此反复被圈内提起:美国是否会退出WTO,以及WTO会以何种方式被美国终结。

WTO第十一届部长级会议于上周在阿根廷闭幕。(WTO官网图)

这不仅表现在,美国驻WTO大使的人选,至今都还未确定;也不仅表现在最终出席会议的美国贸易代表莱特希泽说WTO现在失去了最主要的焦点,变成了一个专注于诉讼的机构,而且对中国等较富裕的发展中国家过于宽松;更重要的是,美方一直阻止WTO上诉机构的法官任命,而这一机构有“世界贸易最高法院”之称。

12月11日,该上诉机构的欧洲法官博斯切(Peter Van den Bossche)任期已满,对他继任者的任命,成为被美国第三次任性阻止的对象。上诉机构本应有七个成员,但目前存在的三个空缺,加剧了案件积压,从而削弱了WTO作为贸易争端调停者的公信力。

追溯既往,1994年4月15日,在摩洛哥的马拉喀什市举行的关贸总协定乌拉圭回合部长会议决定成立更具全球性的世界贸易组织,以取代成立于1947年的关贸总协定。世界贸易组织是当代最重要的国际经济组织之一,拥有约160个成员,成员贸易总额达到全球的95%。其最重要的两个部分:一个是促进全球多边经贸协定的谈判;另一个就是争端解决机制。

原定于2005年1月1日前全面结束谈判的多边贸易谈判多哈回合一直久拖不决,导致多年以来,WTO最为权威且有效运作的部分,就是争端解决机制。

在菲利普看来,若这个部分也面临瘫痪,则整个WTO即便活着,也是“living death”,好像“脑死亡”一般。

今年上半年,在接受第一财经记者专访时,曾代表美方一起见证中国入世的前首席贸易代表、现为美国WilmerHale律师事务所高级合伙人的查琳·巴舍夫斯基,对“美国是否退出WTO”给出的答案是——“不,永远不会”。但是时至年末,特朗普政府已经以自己的方式,不断在双边经贸摩擦中挑战WTO的规则底线。

7月的G20汉堡峰会前夕,美国放出“将对海外钢铁和铝产品征收高额重税”的风声,即援引美国《1962年贸易扩展法》第232章启动“232调查”; 8月份,美国又试图对中国发起的“301条款”(美国《1974年贸易法》第301条的简称)调查……举动频繁,透过各种当事者向第一财经记者证明,都只是为了在未来双边谈判中要到更多好处的筹码:无论是汽车关税的单方面减免,还是来自中国更大金额的进口大单。

在贸易谈判黄金时代亲历者的眼中,谈判的艺术,不仅是“魔鬼在细节”,也是胡萝卜加大棒的“妥协”。

新来者正在刷新这些老一代规则缔造者的想象。

在奥巴马的时代,美国两条腿走路,一方面积极利用WTO的有效运行机制;一方面则另起炉灶,打造TPP和跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)这类升级现有多边谈判的区域自贸协定。但是现在,一位只挥舞大棒、完全放弃妥协胡萝卜的“掀桌人”闯了进来,使得各方都化身精明的商人努力盘算,要现在就给予掀桌者多少好处,才能抵消彻底掀桌之后代价。

一位接近多边谈判的日内瓦资深观察人士对第一财经记者分析称,美国人已经不大重视多边,只重视双边。对争端解决诉讼也会采用实用主义态度,胜诉它会大肆宣染,如果败诉多了甚至不排除退出WTO。眼下,他们阻碍世贸组织上诉机构三个空缺的隣选,更是对多边机构正常运转的挑战,估计今后相当长的时间里,多边难有大的作为。

而令人尴尬的是,即便没有美国的搅局,WTO自身的机制也在持续影响组织的公信力。

正如布宜诺斯艾利斯会议所展示的那样,当这个组织的重要谈判一个成果也难产之时,也让各方再次反思“让160名成员全部达成一致才能获得通过”的原则而导致的“永不能妥协”。

对外经济贸易大学中国WTO研究院院长屠新泉对第一财经记者解释说,美国对于国际制度一向是实用主义,这个态度并不新鲜。在WTO刚成立的时候,美国参议院就曾经要求对其进行评估,若对自己不利,可以退出。现在,由于美国是全球贸易救济措施(最核心贸易保护主义手段)最主要的使用者,所以不仅在WTO成为被告的次数居高不下,而且经常输,自然对这个机制感到不满,就对法官的任命上加以阻挠。

“这个做法让所有国家都不满,但是WTO的机制就是协商一致,所以如果美国不改变态度,机制本身的瓶颈会导致局面很难突破。”他说。

商务部新闻发言人高峰在随后的例行发布会上指出,中国不赞成因为个别成员的诉求得不到满足就全盘否定WTO作用的做法。中国将继续坚定地维护以WTO为核心的多边贸易体制,积极推动WTO的发展。本次会议达成了渔业补贴部长决定、电子商务工作计划部长决定、小经济体工作计划部长决定、知识产权非违反之诉和情景之诉部长决定等。除此之外,相当数量的WTO成员共同发表了关于投资便利化和中小微企业的部长联合声明,以及关于服务贸易国内规制的联合声明。

“美国优先”之后,贸易领导真空谁来填补

当以往主导全球贸易规则谈判走向的美国,开始变得锱铢必较,退出领导者席位,则面临后来者填补真空的争夺。

而目前除了美国,其他大的经济体,并不希望看到一个破碎的WTO。

中美两大经济体有频繁的经贸往来。(资料摄影/任玉明)

前述多次参与谈判的核心人士对第一财经记者说,是否对中国宽松要看合规与否,而不是哪个人说的主观观点,规则衡量的是客观事实。他认为,美国开始挑战全世界。“世界变了,他们想让世界回到三四十年前,但又做不到,所以就到处作。”该人士表示。

去年末,斯坦福大学国际发展研究中心中国项目部主任尼克·霍普(Nicholas Hope Am)告诉第一财经记者,既然TPP被抛弃,中国就可以更积极地推动其他贸易谈判,比如RCEP。如果美国留下了真空,中国就可以在亚太地区制定贸易和投资新规则。

但显然,欧盟和日本,也早早就开始布局。

欧盟贸易委员玛姆斯托姆(Cecilia Malmstr?m)就是其中一位。虽然她在言语上强调了要在阿根廷的部长会议上成为新的多边领导者,但在会议结束时她发现,欧盟还没有足够力量来推动一个成果丰富的谈判。

事实上,伴随今年1月美国正式宣布退出TPP,类似智利这样经济结构非常依赖自由贸易的亚太国家,已经开始以各种方式寻求自贸结盟,对冲保护主义对国内经济带来的风险。

去年11月下旬,在秘鲁利马举行的亚洲太平洋经济合作组织(APEC)领导人会议期间,已有新西兰、秘鲁、智利向中国“示好”;今年1月下旬的达沃斯世界经济论坛之后,瑞士、澳大利亚也在已有的自贸协定基础上,重新启动了与中国的升级谈判联合研究。其中,智利和新西兰已经与中国启动了谈判。

面对未来,菲利普显得十分悲观,如若更多的双边自贸协定和贸易保护主义将会盛行,世界将进入“强者恒强,弱者恒弱”的时代。虽然中国面临着美欧关于“市场经济地位”、“钢铁产能过剩”等经贸议题的挑战,他依然认为,中国相比于其他发展中国家,由于经济体量带来的权重,未来将有更多的谈判话语权。

唯一的好消息是,菲利普了解到,在被美国“抛下”后,TPP剩下的11国将签署一个自贸协定,并且已经接近尾声。至于美国退出可能对TPP11造成的压力,面对第一财经记者追问时,他也对前景有点犹豫,“只是一个FTA(自贸协定)而已,我想美国应该会同意吧,我们一起等等未来几个月的消息。”他说。

11月10日,越南代表团出席TPP部长级会议(来源:网络)

11月11日,日本经济再生担当相茂木敏充和越南工贸部部长陈俊英在越南岘港举行记者会,正式宣布除美国外的11国已就继续推进TPP正式达成一致,11国将签署新的自由贸易协定,新名称为“全面且先进的TPP”。

但他也许过于乐观了。多位核心人士向第一财经记者证实,伴随全球贸易最大的玩家美国的倒戈,不仅让“永不妥协”的WTO承受着最终瘫痪的巨大风险,曾经风起云涌的区域自贸协定也已陷入低潮期,这不仅包括TPP、RCEP,也包括美国退出后余下成员继续推进的TPP11。

在过往的多年中,美国在这些大大小小的国际谈判中都担当领导者角色。每当谈判陷入僵局或是争议,它很少例外地采取推动解决的主动方式,引领全球贸易自由化进展。

更重要的是,菲利普同时在紧张等待正重新谈判的北美自由贸易协定(NAFTA)进展,那是代表美国新路线的风向标。

“北美自贸协定即将重新出炉,大概可以给未来的美国经贸谈判定调了。”菲利普告诉第一财经记者,“我想,贸易救济措施和服务业都是值得关注的核心议题。”

(原标题:特朗普特派团WTO首秀“掀翻桌子”,他为何这么“作”)

责编:侯兴川

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