“十三五”：全面深化改革的历史关节点

　　编者按 中共中央政治局7月20日会议在研究关于十三五规划建议时强调，发展理念是发展行动的先导，要把发展理念梳理好、讲清楚，以发展理念转变引领发展方式转变；必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点；必须坚持以经济建设为中心，保持经济中高速增长，迈向中高端水平；必须按照全面深化改革总目标，加快完善各方面体制机制；必须深化全方位对外开放，妥善应对外部环境变化，推动互利共赢、共同发展。五中全会召开在即，我们特邀几位著名学者，专就上述问题撰写了一组文章，以飨读者。

　　●“十三五”是我国经济转型升级的关键时期。无论是经济增长保持中高速还是经济结构迈向中高端水平，都在很大程度上取决于能否加快服务业市场开放，形成以服务业为主体的产业结构。

　　●简政放权是本届政府的最大亮点，在理顺政府与市场关系、激发市场活力上取得显著成效，是近两年稳增长的重要因素。

　　十八届三中全会《决定》明确指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代”。到2020年，在国家治理体系与治理能力现代化上取得决定性成果，需要“十三五”把握经济转型升级的大趋势深化各个领域的改革，确保全面建设小康社会战略目标的实现，并为未来10年我国迈向高收入国家行列、实现现代化奠定坚实的制度基础。

　　以处理好政府与市场关系为重点，充分激发市场活力、企业活力

　　“十三五”是我国经济转型升级的关键时期。无论是经济增长保持中高速还是经济结构迈向中高端水平，都在很大程度上取决于能否加快服务业市场开放，形成以服务业为主体的产业结构。发挥市场在资源配置中的决定性作用，就是要全面激发市场活力、企业活力，重在形成服务业市场开放的体制环境。

　　1、经济转型升级的关键是形成以服务业为主体的产业结构。我国进入工业化中后期，经济服务化的客观需求开始形成：一是城镇化的快速发展带来教育、医疗、文化、养老等生活性服务业需求的全面快速增长，成为消费需求升级的重要趋势；二是工业转型升级蕴含着生产性服务业发展的巨大市场空间，我国把握新一轮工业革命的历史机遇推进“中国制造2025”，会形成研发、设计等生产性服务业的巨大市场。据测算，2015-2020年这6年，如果服务业发展的市场空间得到充分释放，增加值年均增长保持在10%左右，服务业总规模有望扩大到48～53万亿元，实现规模倍增。

　　“十三五”时期基本形成以服务业为主体的产业结构，意味着我国经济的全面转型升级：它不仅是形成7%左右经济增速的前提条件，而且也是形成质量效率型经济发展方式的决定性因素；它不仅是经济结构调整的重大任务，而且也是经济增长动力转换的现实出路；它不仅是形成经济新常态的主要标志，而且也是引领经济新常态的战略选择。

　　2、把服务业市场开放作为市场化改革的重点。改革开放37年来，工业部门绝大多数领域已经实现高度的市场开放，但服务业领域市场开放严重不足。总的来看，我国服务业发展不缺市场需求、不缺资金，关键在于市场开放，重点在于激活社会资本：一是把破除行政垄断作为加快服务业市场开放的重点。深化国企改革，尽快放开服务价格管制，逐步消除服务业与工业要素价格差异，在用地、用水、用电、用气等方面推进与工业同等价格。二是推动服务业市场对社会资本开放。实现教育、医疗、健康、养老等生活性服务业对社会资本的市场全面开放，充分利用社会资本促进研发、物流、销售、信息等生产性服务发展。

　　3、以“一带一路”为总抓手加快服务贸易强国进程。我国已成为服务贸易大国，但还不是服务贸易强国。以“一带一路”为总抓手，需要把加快服务业开放作为双边多边自由贸易的重点：一是抓住全球服务贸易快速增长的新机遇，扩大服务贸易比重，到2020年初步实现建设服务贸易强国的战略目标。二是以生产性服务业“走出去”为重点带动中国制造业在全球范围内配置资源。

　　以结构性改革破解经济转型的结构性矛盾

　　加快服务业市场开放，培育我国服务业领域的竞争新优势，面临着多方面结构性矛盾的重大挑战。全面深化改革，需要以更大的决心和魄力改变现有的金融、财税、教育结构，啃下结构性改革这块“硬骨头”。

　　1、调整优化金融结构。现代服务业发展以社会资本、中小企业为主体，很难得到金融支持：一是进一步减少民营信贷机构设立和发展过程中的不合理限制。简化审批程序，并降低设立门槛和准入的标准，鼓励更多符合条件的民间资本进入金融领域。二是在稳定资本市场的前提下，尽快推出资本市场注册制。使更多服务业领域中小企业能够通过直接融资实现创新发展。三是放开保险业准入门槛。使更多社会资本能够进入保险业，做大保险业的“蛋糕”。

　　2、调整优化财税结构。现有财税结构对上大工业项目的激励作用比较大，而对服务业发展的激励明显不足。这就需要：第一，财政支出向基本公共服务领域倾斜。着眼于到2020年总体实现基本公共服务均等化的目标，加大各级政府对基本公共服务的投入力度。第二，实现工业与服务业税负平等。尽快在全国范围内完成营改增改革，切实降低服务业企业税负，逐步削减和取消对重化工业的投资税收优惠。

　　3、调整优化教育结构。近几年，教育结构与经济转型升级大趋势不相适应的矛盾问题逐步凸显。尤其是现代服务业发展具有创新驱动的突出特点，对人力资本的依赖性全面增强。这就需要适应人力资本市场需求推动高等教育转型升级，放开社会资本办学门槛，大力培育各类实用性人才。

　　深化以简政放权为重点的政府改革

　　简政放权是本届政府的最大亮点，在理顺政府与市场关系、激发市场活力上取得显著成效，是近两年稳增长的重要因素。应当看到，与过去工业领域开放相比，服务业市场开放对政府有着更高的要求，需要尽快走出一条“简政放权、加强监管、优化服务”有机结合的新路子，以有效地发挥政府作用。

　　1、打通简政放权的“最后一公里”。服务业市场开放大背景下，“打通最后一公里”重在参考借鉴国际商事制度经验，形成国际化的营商环境：第一，全面实施企业自主登记制度。在实行“三证合一”、“一证一码”的基础上，在1-2年内实施企业自主登记制度，建立全国范围内企业自主登记注册网络平台。建议鼓励支持有条件的地方组织试点。第二，适时取消企业一般投资项目备案制。为避免备案制转化为变相审批，建议除政府和国有企业投资之外，企业一般投资项目一律由企业依法依规自主决策，不再需要备案；民营企业投资，如不涉及公共资源，不再实施招投标。第三，尽可能少用或不用产业政策。除农业等特殊产业，一般产业尽可能取消土地、税收优惠和政府补贴，在政策上对所有市场主体一视同仁。

　　2、全面实施负面清单管理。负面清单管理是我国商事制度与国际接轨的重大决策，是我国走向现代市场经济的重要标志。推动负面清单管理从外资扩展到国内社会资本，从自贸区扩展到全国。建议赋予地方改革更大的试点权，推动多个自贸区商事制度尽快与国际接轨。

　　3、以监管转型破题“放管结合”。2014年以来，国务院确立了“放管结合”的改革思路，强调在下放审批权的同时加强事中事后监管。由于监管体制改革尚未破题，监管转型滞后于简政放权改革的实际进程，与新阶段经济社会发展的现实需求和广大社会成员的期盼有着明显差距，成为简政放权纵深发展的“最大短板”：一是对现有市场监管体制进行总体设计。以专业化、技术化、标准化为重点创新监管方式，调动包括社会公众、媒体、法律等多方面的力量加强市场监管。二是完善重点领域监管体制。重点是从国家层面组建统一消费市场监管机构，统一反垄断职能，建立统一的金融监管体制。三是到2020年基本形成法治化监管框架。实现监管职责法定、机构法定、程序法定。

　　把握经济转型升级大趋势全面深化改革，就是要从我国的基本国情出发，走出一条国家治理体系和治理能力现代的新路子：就是要通过全面的制度创新走向现代市场经济，充分释放13亿人的内需市场潜力，形成有效的市场治理；就是要通过全面的制度创新激发社会活力、创造力，保障社会公平正义，形成有效的社会治理；就是要通过全面的制度创新建设人民满意的公共服务型政府，“把权力关进法治的笼子里”，形成有效的政府治理。

　　（作者系中国〈海南〉改革发展研究院院长）

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