欧盟委员会日前公布《工业加速器法案》的立法提案，对外国企业投资电池、电动汽车、光伏、关键原材料四大行业设置了强制技术转让、外资股比、产品本地含量及本地员工等限制条款，且相关限制仅适用于在上述行业全球产能占比超过40%的第三国投资者，并在公共采购领域明确提出“欧盟制造优先”。
该法案自酝酿阶段起，就因保护主义色彩在欧盟内部及国际社会引发不少争议。分析认为，法案以发展欧盟相关产业和推动绿色转型为由，筑墙设垒，大搞保护主义，不仅适得其反，而且将破坏规则，破坏公平竞争，扰乱全球产供链稳定。
保护主义色彩浓厚
欧盟委员会的一份新闻公报说，《工业加速器法案》提出，到2035年将制造业占欧盟国内生产总值（GDP）的比重提升至20%。
中国社科院欧洲研究所欧洲经济研究室主任孙彦红在接受本报记者采访时指出，2012年欧盟就提过“再工业化”战略，当时的目标是：到2020年把制造业占GDP比重提升至20%。但由于欧债危机、英国“脱欧”、新冠疫情、乌克兰危机等一系列冲击，欧盟制造业比重未升反降。
制造业复苏乏力，是近年欧盟经济增长面临的一大挑战。数据显示，2024年制造业占欧盟GDP的比重为14.3%。欧盟统计局近日发布的数据显示，继去年12月下降0.6%之后，今年1月欧元区工业产出环比下降1.5%，为2024年12月以来的最低水平。当月，该地区主要经济体德国、意大利和西班牙的工业产出较上月均有所下降。
荷兰国际集团首席经济学家贝尔特·科莱恩表示，欧元区工业产出1月已降至2024年底以来的最低水平，随着中东冲突推高能源价格并加剧供应链扰动，欧元区工业生产尤其是能源密集型行业面临新风险。
《工业加速器法案》说，制造业是欧盟最大的就业来源和增值贡献者。然而，欧盟工业正在失去优势。
孙彦红分析，欧盟推出该法案，重提制造业在GDP占比20%的目标，是出于提升自身竞争力和维护经济安全的双重考虑。不过，从法案的主要条款看，其实质是通过政府强力干预措施和保护主义政策推动实现产业振兴及“再工业化”。
《工业加速器法案》规定，欧盟及成员国在绿色低碳领域的公共采购和公共补贴机制，须优先选择“欧盟制造”或来自“可信伙伴”的产品，并针对重点行业设定“欧盟原产地”具体比例要求，最高达70%。
该法案还对欧盟战略行业中超过1亿欧元的重大投资设定附加条件：如某单一第三国在电动汽车、电池、太阳能和关键原材料领域的全球产能占比超过40%，投资项目须进行技术与知识转移、遵守本地相关要求，还须保证雇佣的欧盟员工比例不低于50%等。分析普遍认为，中国在上述领域均被欧盟视为主要竞争对手。
难以实现预期目标
《工业加速器法案》的保护主义倾向引发诸多批评。德新社称，包括众多非欧盟企业的国际汽车制造商协会对该法案持批评态度。人们原本期待的是一项能够提升欧盟投资吸引力和促进创新的法案，但欧盟委员会却搬出了繁琐的市场准入要求。德国汽车工业协会相关负责人表示，法案中包括本地化率要求的保护主义措施，可能会招致其他国家的强烈反对。还有外媒指出，该法案保护主义色彩浓厚，颠覆了欧盟数十年来奉行的自由贸易和经济理念。
中国商务部新闻发言人近日表示，法案中的相关做法构成了严重的投资壁垒和制度性歧视，涉嫌违反最惠国待遇原则，进一步加大了中国企业投资欧盟的不确定性。
孙彦红分析，从国际贸易规则角度看，该法案内容存在较大争议：其一，明确给予“欧盟制造”优先待遇，涉嫌对进口产品构成歧视，此类措施以往常被WTO裁定为违反国民待遇原则；其二，若公共补贴只给予“欧盟制造”，还可能构成WTO所禁止的“进口替代补贴”。因此，若欧盟严格执行该法案，被贸易伙伴诉诸WTO的概率较高。
同时，鉴于欧盟产业发展存在诸多结构性障碍，《工业加速器法案》恐难实现预期目标。
孙彦红指出，近年来欧盟“去工业化”趋势加剧、产业竞争力走弱，根源在于制造业投资与创新不足，背后是单一市场深化阻力大、风险投资发展滞后、企业行政负担重、绿色和数字转型基础设施滞后、能源成本高企、高技能人才缺口大等深层问题，导致欧盟内部难以形成有助于绿色低碳与数字科技产业发展的创新生态。
“该法案以政府采购倾斜及公共补贴扶持本土战略产业、简化行政负担，或许能在中短期为本土产业争取发展空间，却无法破解结构性矛盾，也难以培育有活力的产业创新生态。”孙彦红指出，过度依赖保护主义政策，还将推高供应链成本、削弱企业创新动力，甚至因成员国优先采购本国产品加剧内部市场分裂，长期反而不利于欧盟提升产业竞争力与经济安全。
冲击全球绿色供应链
《工业加速器法案》自酝酿以来，在欧盟内部也引发较大争议。原计划于去年推出的相关措施，因成员国之间立场不一而多次推迟。下一步，新提案将提交欧洲议会和欧盟理事会审议协商。
法国《晚报》称，这项旨在支持“欧盟制造”的法案近来已经在成员国和欧盟委员会内部引发了激烈的争论。该报道援引一家欧洲大型汽车零部件供应商的话说，法案所规定的“欧盟制造”已经包含大量与欧盟签订贸易协定的国家生产的产品，例如摩洛哥、土耳其、印度和南方共同市场，因此所谓“保护欧洲的工业”已经意义不大。路透社分析，欧盟各成员国之间关于“欧盟制造”的认识早有分歧，这将使该法案的落地变得复杂。
孙彦红认为，当前欧盟各成员国及产业界对该法案分歧明显，最终立法文本不排除为平衡各方利益而出现软化调整，如降低“欧盟原产地”相关比例要求、收窄适用范围等。然而，考虑到欧盟的经济规模及其在全球绿色供应链中的重要影响力，即便法案最终以“温和版本”通过，仍将对全球产业链供应链重构产生显著影响。
《工业加速器法案》构建了一个排他性的“可信伙伴”体系，来自与欧盟签订自贸协定或属于《政府采购协定》缔约方的第三国，其产品在满足特定条件时可被视为“等同于欧盟原产”。分析人士指出，尽管法案尚未落地，鉴于其内容强烈的针对性，中国不会在所谓“可信伙伴”的名单上。
欧盟中国商会近日发表声明说，中国在清洁能源、电动汽车和电池产业链等领域的优势，是长期市场竞争和充分创新的结果，而非不公平竞争的产物，法案中的相关限制性条款反而可能拖累欧盟自身的脱碳进程，导致欧洲失去优质合作伙伴与成本优势。
孙彦红认为，这一安排将推动全球绿色供应链加速走向“阵营化”。从欧盟近年对华所谓“去风险”的政策实践来看，实际效果并不理想。依靠行政干预与保护主义强行切割对华经济联系，完全不符合市场规律，要么推高欧洲企业成本，要么引发供应链短缺，最终与欧盟提升产业竞争力、维护经济安全的目标背道而驰。因此，该法案在实际执行中不排除出现调整与回调的可能。（本报记者 李嘉宝）
《人民日报海外版》（2026年03月24日 第 10 版）
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