党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调了“制度”和“治理”两个关键词。“制度”反映在强调坚持和完善中国特色社会主义制度，对支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度和重要制度作了全面系统的顶层设计，体现了以“制度之治”为主要特征的“中国之治”；“治理”表现在围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的主轴，设定了国家治理现代化的精细目标、具体步骤和有效措施。对于中国这艘“巨轮”来说，“制度”决定航向，“治理”反映动力；航向和动力相辅相成，缺一不可。
推进国家治理现代化离不开国家治理法治化。甚至可以说，推进国家治理现代化的关键在于法治化，推进国家治理法治化的过程本身就是推进国家治理现代化的过程，二者具有同步性。
习近平总书记指出，“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。党的第十九届四中全会提出要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。我们党将全面依法治国引入国家治理，并将法治作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手和依托，是中国法治理论和法治实践中的一项伟大变革。国家治理离不开法治，不仅取决于我们国家治理的性质和方向，还取决于法治本身的价值内质和外化功效。
法治体现规则之治。法律是一种由立法机关通过严格的制定程序形成的行为规则。法治就是用法律的准绳去衡量、规范、引导社会生活。在法治状态下，社会主要领域和人们的主要行为都有规则依据，法律成为人们生活、工作、学习的行为准则，是人人都必须遵循的行为规范。由此，人们清楚什么可以做、什么不可做，怎样做和如何做，以及违反行为规则会有什么不利后果，社会变得可预期，社会成员能够平静、和谐、充满期待和信心地生活在社会秩序之中。规则之治正是党的十九届四中全会所倡导的“制度之治”的体现。规则之治能够通过制度推进国家和社会的各项工作，能够最大限度地避免碎片化管理，依靠法律统一各管理部门的政策，避免政策“打架”；规则之治坚持严格依法办事，无论“放宽”管理还是“严格”管理都必须“依法”，才能避免陷入“一放就乱、一收就死”的怪圈。
法治主导立法先行。立法先行是由我国《宪法》和《立法法》所体现的一项中国特色社会主义法治原则，它于2014年第一次被写入《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。立法先行作为一项国家治理观念，自古有之。古人云：“小智治事，中智用人，大智立法。”习近平总书记强调，“凡属重大改革都要于法有据”，正反映了“立法先行”的执政理念。立法先行，通过科学立法、民主立法、依法立法，最大限度地保证了国家决策的科学性、民主性和合法性。如果将国家发展、重大改革比喻为列车，那么法律就是轨道。没有轨道，列车就无法运行；不事先铺设好轨道，就无法保证列车的安全和正常行驶。只有坚持立法先行，国家的各项工作才能平稳渐进地推进。
法治是良法之治。法治状态下的“法”必须是“良法”。古希腊的亚里士多德早在2350多年前就在其名著《政治学》中指出：在法治状态中，法律要获得普遍服从，而大家所服从的法律本身应是制定得良好的法律。我国古代也有此观念：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”党的十八届四中全会指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。所谓良法，就是体现公平正义之法，平衡权力与权利、权利与义务之法，反映新时代人民对美好生活需要之法。法治要求所立之法是良法，所执之法是良法，所司之法是良法，所守之法是良法。由此，人民群众才会对国家和社会产生广泛的认同感，使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求，国家才会和谐稳定。
法治体现宪法法律至上。我国《宪法》序言规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”《宪法》第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”一个国家如果不能坚持宪法法律至上，再好再多的“良法”也会形同虚设。坚持宪法法律至上，就是要坚持法律面前人人平等，任何组织和个人都不得凌驾于宪法法律之上，这样才能保证国家法律的稳定性和连续性。坚持宪法法律至上，同坚持党的领导、人民当家做主并不矛盾。因为中国的宪法和法律都是在党的领导下顺应人民意愿制定的，体现和反映了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
法治是社会纠纷的协调器。只要有人的地方就会有纠纷，社会伴随着人们的合作与纠纷而不断演进。社会从原始走向现代、从低级走向高级、从野蛮走向文明的一个重要标志，就是人类告别了血腥的杀戮和暴力，学会了以协商、仲裁、诉讼等现代司法程序解决纠纷和矛盾，使人们能够在“和而不同”的社会状态下相处。法治无法消灭纠纷，但法治为纠纷的解决提供了公正的标准和平和的轨道，从而最大限度地化解社会矛盾，达到社会的和谐稳定。人们利益的多样性，决定了任何一项社会政策都会有人获益有人受损、有人赞成有人反对，从而导致观点和立场上的差异甚至冲突。法治通过为公民设置公众参与途径，赋予其各项权利，让社会吸纳不同观点，包容不同立场，从而将社会不满情绪降到最低程度。
作者：胡建淼（国家社科基金重大项目“社会主义核心价值观融入国家治理法治化研究”首席专家、中央党校〔国家行政学院〕教授）
《光明日报》（2020年01月15日11版）
责编：秦雅楠
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