改革思路升级：从政府机构改革到统筹党政军群

换届之年的机构改革

今年全国两会的重头戏之一，是机构改革方案的出台。

两会前召开的中共十九届三中全会，就释放出明确的信号：全会通过了一份涉及党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地，中央和地方各层级机构的改革方案。国务院机构的改革只是其中的一部分。

当时就有分析预测，这将是近40年来历次机构改革中最有远见和魄力的方案。从已经审议通过的《国务院机构改革方案》看，此次机构改革涉及范围之广、调整程度之深，仍超出了外界的预期。

不少受访者表示，这次国务院机构改革与之前几次改革相比，显示出了很大的不同，不是一味地精简机构、压缩人员，而是着力增强政府在国家崛起过程中，应对经济、社会管理、公共服务、环保等方面新挑战的能力，彰显了中国当前改革的新思路。

根据《国务院机构改革方案》，改革后国务院组成部门调整为26个，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。

与此同时，国家机构和全国政协在这次两会上完成了换届交替，产生了新一届领导人。

在中国由速度发展转向质量发展，国际局势也在发生深刻变化的背景下，这一轮力度空前的机构改革，将为中国接下来的发展带来新的、可持续的动力。

3月14日，国家食品药品监督管理总局正门。《国务院机构改革方案》13日提请十三届全国人大一次会议审议。方案提出，组建国家市场监督管理总局，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。

机构调整：改革思路升级

分析认为，此次机构改革打破传统大部制“行业管理”模式，转向构建更加简明高效的“功能管理”，显示中国高层的改革思路已经升级，就是通过推进国家治理体系和治理能力现代化，实现有效治理国家和社会的目标

历次政府机构改革都是当年两会的重头戏，今年尤为如此。

会前召开的中共十九届三中全会，就释放出明确的信号：全会通过了一份涉及党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地，中央和地方各层级机构的改革方案。国务院机构的改革只是其中的一部分。

当时就有分析预测，这将是近40年来历次机构改革中最有远见和魄力的方案。尽管目前完整的方案还没有全部公开，但仅从已经审议通过的《国务院机构改革方案》(简称《方案》)看，此次机构改革涉及范围之广、调整程度之深，仍超出了外界的预期。

不少受访者表示，这次国务院机构改革与之前几次改革相比，显示出了很大的不同，不是一味地精简机构、压缩人员，而是着力增强政府在国家崛起过程中，应对经济、社会管理、公共服务、环保等方面新挑战的能力，彰显了中国当前改革的新思路。

从“行业管理”到“功能管理”

在这轮机构改革中，自然资源部、生态环境部、应急管理部、市场监督管理总局等一批新机构亮相，将原来分散在多个部门的相近职能有机整合，形成了大资源、大生态、大应急、大市场的管理新体制。

根据《方案》，改革后国务院组成部门调整为26个，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。

全国政协委员、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在两会期间表示，中共十八届三中全会之后，中央推进了很多领域的改革，但随着改革的深入，发现阻力多来自现行不合理的机构设置。机构重叠、职责交叉、权责不一致。既有越位的问题，又有缺位的问题。

这次改革新组建了市场监督管理总局，除了国家安监总局总体归入，还整合了国务院办公厅的应急管理职能，以及民政、水利、农业等多个部门的相关职责。此外，国家防总、减灾委、抗震指挥部、森林防火指挥部、公安消防的职能也都被划入。中国地震局也改由应急管理部管理。

此前中国各类灾害的应急处置，分散在不同的政府部门。比如，矿难及重大化学品爆燃、海上原油泄漏等事故，由国家安监总局、国家煤矿监察局等负责；地震应急救援由中国地震局负责；泥石流、山体滑坡等地质灾害防治则属国土部的职责范畴；防治水灾、旱灾由水利部承担；而救灾物资则由民政部负责储备发放。

这种多头管理协调难度大、效率低。为了协调各方力量，不得不在国家层面设立众多议事协调机构进行协调，比如防汛抗旱总指挥部、减灾委员会、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等。而具体工作又存在重叠交叉，比如矿难、地震、泥石流、洪灾等救援，除了专业技术人员，大多都需要消防、武警参与。

同时，多头管理也造成了大量的重复建设和浪费，每个部门都有各自系统的救援物资、技术、设备和救援力量。比如在火灾处置方面，承担森林火灾救援的武警森林部队，属于武警序列，消防系统则属于公安现役部队。

按照《方案》，新组建的应急管理部，将统一负责各类重大事故灾害的处置、预警、防治机制建设。这对于实现高效运作，维护公众生命财产安全和社会稳定，意义不言而喻。

对此，中国应急管理学会副会长龚维斌认为，成立应急管理部实现了常态管理和应急管理相结合，相关职能整合后，会更加专业、高效，力量配置也会更加合理。

和应急管理部一样，新组建的自然资源部、生态环境部、市场监督管理总局，都整合了原来分散在多个部门的相近职能。

“本次机构改革力度堪称大刀阔斧。”国家行政学院教授汪玉凯在接受《中国新闻周刊》采访时认为，高层通过大幅调整重组，就是希望从根本上解决政府机构重叠、职能交叉，公共管理“九龙治水”“政出多门”等问题。

中共中央政治局委员、中央财经领导小组办公室主任刘鹤3月13日在《人民日报》发表文章指出，这轮机构的一个鲜明特征，就是设计体现了科学性。

他说，这种科学性就是坚持“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”，“减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系”，“减少多头管理，减少职责分散交叉”，保证机构协同联动、高效运行。

但这次机构整合与前几轮改革中的“大部制改革”又不完全一样。清华大学公共管理学院院长薛澜对《中国新闻周刊》说，这次改革一个很重要的原则是，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，而不是单纯的精简机构。

改革开放至今，中国政府已进行了7次较大规模的机构改革。这7轮改革的重点基本都是精简和压缩政府机构和人员，转变政府职能，所以也被称为“大部制改革”。在这几轮改革中，国务院部委的数量从上世纪70年代末的100个精简到此次改革前的25个。

这25个部委的设置，其核心是“行业管理”，即将同属于一个行业的所有职责归集到同一部门。比如，2008年新设立的交通运输部，合并了原交通部、国家民用航空局、国家邮政局等部门，2003年新组建的商务部，由国家经贸委、对外贸易经济合作部合并而来。

但此次的机构改革，一个突出的特征是“功能管理”，打破了行业分割管理的局面。比如，新组建的应急管理部不仅合并了原来分散在各部门的救灾防灾职责，还整合了国务院办公厅的应急管理职责。

“这表明应急管理部不仅是一个执行机构，它同时还是一个协调机构。”薛澜说，这样安排使得它在处置应急事务方面具有更大的权力，提升了政府在面对重大事故、灾难时的应对能力。

此外，将国家发改委的组织编制主体功能区规划职责、住建部的城乡规划管理职责划归新组建的自然资源部，将国土部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责划归新组建的生态环境部，也体现了从“行业管理”到“功能管理”的转变。

3月14日，中共中央政治局委员、中央书记处书记、中纪委副书记杨晓渡在《人民日报》上发表了题为《构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系》的署名文章。

文章说：深化党和国家机构改革直接关系到国家治理体系的完善和治理能力的提升，只有与时俱进改革机构设置，优化职能配置，才能广泛调动各方面积极性、主动性、创造性，提高党和国家治理效能。

分析认为，此次机构改革打破传统大部制“行业管理”模式，转向构建更加简明高效的“功能管理”，显示中国高层的改革思路已经升级，就是通过推进国家治理体系和治理能力现代化，实现有效治理国家和社会的目标。

3月13日下午，文化部员工在文化部门前拍照留念。当日，《国务院机构改革方案》提请十三届全国人大一次会议审议。方案提出，组建文化和旅游部，不再保留文化部、国家旅游局。 中新社记者 骆云飞 摄

从着眼国内事务到放眼世界

这些年，随着国力的提升和国际贸易的增加，中国开始越来越积极地参与国际事务。这一变化也体现在了此次国务院机构改革之中。

此前几轮机构改革，主要都是针对国内事务的变化所做出的调整。如今，已经深度融入国际社会的中国，开始放眼世界，并通过自身的变化，来应对外部环境的变化。国家国际发展合作署、国家移民管理局两个全新机构的组建，让外界看到中国正在全方位以“大国”标准审视自己。

全国政协委员、中央政策研究室副主任张季在“两会”期间表示，他对这次机构改革方案有两方面非常欣赏，一个是机构的职能更加科学化了，职能分工更清晰，有助于解决以前机构中存在的职能交叉问题；第二就是新设的机构领域更宽广了，“比如新增了国家国际发展合作署、国家移民管理局等等，我们行政管理的范围更广了，服务的触角更深了”。

首次设立的国家国际发展合作署，整合了商务部对外援助有关职责和外交部对外援助协调工作。国务委员王勇在向全国人大作说明时介绍，设立这个机构是为了发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用，更好地服务国家外交总体布局和“一带一路”倡议。

有数据显示，如今中国已是世界上第二大捐助国，并正逐步逼近第一大捐助国美国。从2000年到2014年，中国向发展中国家提供的对外援助是3544亿美元，相比之下，美国提供了3940亿美元。

但此前中国援外格局的碎片化，不仅无法提高援助资金的使用效率，而且使得中国难以获得更大的话语权。

分析认为，作为中国领导层提出的“大国外交”的重要手段，国家国际发展合作署的成立，将有利于推动形成政府、企业和社会组织“三位一体”的立体援外模式，并在客观上有助于将中国经验推广到世界各地。

相对于国家国际发展合作署，国家移民管理局的成立将使中国更好地与国际接轨。在现代化的治理体系中，移民管理局是发达国家的“标配”机构。

“中国国家综合实力不断提升，国际人才竞争加剧，我们需要创造更良好的对外开放软环境。” 全球化智库理事长王辉耀说，建立移民管理局释放了中国对全球开放包容发展的明确信号。

据汇丰2017年《移居国外工作者全球报告》显示，中国作为世界经济强国，目前处于汇丰全球职业发展排行的世界第二。

外籍人士对中国内地就业前景的估计，远高于对全球和东亚地区整体的估计，在27500名外籍受访者中，认为中国内地提供了强有力就业前景的人高达70%，而全球和东亚地区分别为54%和48%。

王辉耀认为，移民管理局的建立，将使中国与国际移民组织在机构设置和运作中更好对接，并在联合国框架内，以负责任的大国身份广泛参与到移民领域全球治理的决策和行动中，提升中国在该领域的国际话语权，更好服务于全球化，加强全球治理。

此外，新组建的文化和旅游部，也被认为将有助于提高中国的软实力。这个新机构整合了现有的文化部和国家旅游局的职责。王勇说，此举的目的就是为了“增强和彰显文化自信”，“提高国家文化软实力和中华文化影响力”，“加强对外文化交流，推动中华文化走出去”。

3月14日，中国银行业监督管理委员会正门。《国务院机构改革方案》13日提请十三届全国人大一次会议审议。方案提出，组建中国银行保险监督管理委员会，不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。 中新社记者 贾天勇 摄

从三大攻坚战到“两个一百年”目标

此次国务院机构改革带有很强的目标导向。刘鹤在前述文章中明确表示，深化党和国家机构改革，是为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障。

去年召开的中共十九大，对中国未来的发展路径做了具体规划，即到2020年，全面建成小康社会；到2035年，基本实现社会主义现代化；到本世纪中叶，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

“目前我国机构设置和职能配置还不适应实现‘两个一百年’奋斗目标的要求。”刘鹤说，实现第一个百年奋斗目标，党和国家机构职能必须为解决突出矛盾，打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战提供保障；同时，实现第二个百年奋斗目标，又必须注重解决事关长远的体制机制问题。

防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治，同时也是当前中国政府面临的三大攻坚战，《方案》中很多机构的调整都与之相关。不难看出，这轮机构改革也是在与“两个一百年”目标“对标”。

银监会与保监会的合并，是这次最受外界关注的机构改革之一，中原银行首席经济学家王军对《中国新闻周刊》说，此举正是为了防范日益加大的金融风险。

据国际货币基金组织统计，中国金融体系已经成为世界上规模最大的金融体系之一，金融资产接近国内生产总值的470%。但随着规模和复杂性的迅速增长，中国金融体系的监管难度也变得越来越大。

其中最大的隐患是，中国的保险公司和银行，以跨行业形式创立复杂的金融商品，进行不透明的资金募集，造成企业背负巨额债务，对金融系统构成了潜在的系统性风险。而造成这种隐患的原因，正是一些保险产品处于保险业与银行业之间的夹缝中，不受任何机构的监管。

有数据显示，险资举牌潮高发的2015年至2016年期间，上市公司的273条举牌公告中，有68个举牌方为保险机构，占比1/3，耗资超过1700亿元。

去年4月，原保监会主席项俊波的落马，已透出了中国政府寻求改革的信号。分析认为，此次银监会与保监会的合并，进一步表明中国将加大力度打击高风险借贷行为，防范金融风险的决心。

有分析认为，这次改革后，中国金融监管迈向“双峰模式”，即央行主攻审慎监管，新组建的银行保险监督管理委员会负责行为监管。

王军表示，原本属于银监会和保监会的立法和审慎规则制定职能，在这次机构调整中转移到央行，强化了央行的宏观审慎监管职能。

他分析，未来央行将在金融监管中扮演更超然的角色，而具体的行为监管，包括负责微观审慎监管、市场监督、投资者保护等将由银行保险监督管理委员会承担。

十八大后，中共将生态文明建设提高至新的高度，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起，统称为“五位一体”总体布局。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员牛雄在接受《中国新闻周刊》采访时表示，此次自然资源部、生态环境部的组建，真正凸显了生态文明纳入“五位一体”总体布局后的战略地位。

对这两个部门的设立，全国政协委员、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在“两会”期间也表示，“突出了生态文明建设，适应了我们下一步加强生态文明建设的需要。”

根据《方案》，自然资源部将统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责；生态环境部将统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责。

公众与环境研究中心主任马军对《中国新闻周刊》说，这三个“统一行使”对于落实生态文明建设，意义巨大。他认为，未来自然资源部、生态环境部将成为拉动“美丽中国”建设的两驾马车。

此外，农业农村部的组建也被认为是推进乡村振兴战略，夯实脱贫攻坚基础的重要举措。尤其值得关注的是，农业农村部在接手国家发改委、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职责后，对企业投资农业是重大利好，有助于贫困地区的精准脱贫。

从政府机构改革到统筹党政军群

此次政府机构重组方案虽然规模庞大，但只是党和国家机构改革的一个组成部分。

刘鹤在前述文章中说，这次机构改革一个鲜明特征是改革范围的全面性。他说，与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同，这次机构改革是全面的改革，包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地，中央和地方各层级机构。

刘鹤表示，这次机构改革要完善党政机构布局，深化人大、政协和司法机构改革，深化群团组织改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革，深化跨军地改革。同时，合理设置地方机构，确保集中统一领导，赋予省级及以下机构更多自主权。

国家行政学院教授汪玉凯在接受《中国新闻周刊》采访时表示，从更为宏观的层面上说，这轮机构改革覆盖党政军群，是一次全方位的系统性改革，突破了过去就政府机构和行政体制层面讨论问题、推动改革的逻辑。

虽然有关党的机构改革方案尚未公布，但国务院机构改革中有关组建退役军人事务部的方案，仍体现出这种统筹推进党政军群机构改革的思路。

退役军人事务部不仅接手了此前民政部、人社部安置退役军人的职责，而且还整合了中央军委政治工作部和后勤保障部的相关职责，实现了“跨军地”的改革，充分显示出高层推动改革的决心和魄力。

对于这次中共统筹党政军群机构改革，新加坡国立大学东亚所所长郑永年分析认为，因为“中国是由共产党主导的社会，一个以党领政的体制，如果光是政府改革，党不改，永远改不好”，而之前由于党政分开，“多次精简机构，考虑的仅是政府机构，并没有涉及党的机构”。

自十八届三中全会后，为推动中央大政方针和战略思想的决策和落实提供重要保障，相继组建了中央深改小组、中央国家安全委员会、中央网信小组、中央军民融合发展委员会等机构及其办事机构。十九大又首次提出成立中央全面依法治国领导小组。

政府方面，去年中央金融工作会议后，国务院金融稳定发展委员会成立，负责规划金融业改革发展，统筹监管，防范和处置金融风险。

这一系列的机构安排，外界认为，都是在对现有机构无法适应新任务所做出的调整。

“目前，我国一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出。”刘鹤在前述文章中表示，“要从根本上解决发展中的许多深层次矛盾和问题，巩固和发展已取得的改革成果，必须将改革深入到机构层面。”

中国人民大学公共政策研究院执行院长、中国政府制度创新研究中心主任毛寿龙在接受《中国新闻周刊》采访时表示，作为执政党，中共的领导主要通过政府的行政力量来体现。“但这些年，随着政府职能的转变，尤其是政社分开、政企分开，在一些领域，党的领导出现了弱化。”

他认为，在中国的政治体制下，要推进国家治理体系和治理能力现代化，势必要统筹党和国家机构改革，仅改革政府机构既不“全面”，也难以真正“深化”。(中国新闻周刊记者/蔡如鹏)

(《中国新闻周刊》2018年第11期)

声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权

责编：夏丽娟