资料图：北京市高级人民法院院长杨万明。 曾鼐 摄
试点设立调解前置程序
全国人大代表、北京市高级人民法院院长杨万明建议深入推进多元化纠纷解决机制建设
全国人大代表、北京市高级人民法院院长杨万明昨天在参加北京代表团审议两院报告时提出建议，深入推进多元化纠纷解决机制建设，在诉讼制度中设立调解前置程序，建议确立一些法院开展调解前置程序的试点工作，在试点基础上逐步推开。
不应把法院放到解决纠纷最前端
杨万明就做好新时代人民法院工作提出了几点建议。他首先建议，深入推进多元化纠纷解决机制建设，在诉讼制度中设立调解前置程序。“从国家治理体系和治理能力现代化的高度来看，法治社会应当是具有消化矛盾和自我修复的能力。”杨万明表示，诉讼到法院的案件不是越多越好，只有人民对法律的理解不一、莫衷一是的时候，才需要法院来一锤定音解决。
“人民法院要突出适用规则、明确规则、解释规则、创制规则的职能，在纠纷解决工作中，法院应当处于一个顶端，而不是最前端，也就是让法院要回归公平正义最后一道防线的地位，这就需要大力推进矛盾纠纷多元化解。”杨万明建议，推动将非诉讼的纠纷解决渠道做大做强，形成多层次、体系化的矛盾纠纷解决机制，促进形成共建或者共享的社会治理格局。
杨万明介绍说，北京法院2016年将来打官司的案件导出6.8万多件，调解成功了1.9万多件。去年导出30多万件，调解成功了7万多件，导出率是上年的4.42倍，调解成功的案件比上年高出3.74倍。但是总体上来看矛盾纠纷分层、分流化解的体系没有形成，各类纠纷还是大量地涌入到诉讼程序当中。近几年北京法院受理的案件大幅度上升，从2014年的46万件到去年的76万件，导入多元化解程序并调解成功的案件仅占民商事一审案件的16.9%，诉前调解的成功率总体不高，有些分流出去的纠纷又都回到了法院，不仅没有达到化解纠纷的作用，还增加了当事人的诉累。
建议开展调解前置程序试点
杨万明表示，多元化解纠纷效果不明显的最重要原因是没有建立调解前置的法律制度，诉前调解缺乏具有强制力的法律支持和完善的程序安排。虽然中央有关文件和最高法院制定的工作意见都提出要积极探索调解前置程序，但实际上并没有突破以当事人自愿为适用调解前提的条件规定，同时也没有配套设置当事人拒绝调解可能产生的责任。
由于缺乏法律层面的支持，尽管很多法院为分流纠纷建立了很多专门的引导机制，开展了大量的分流引导工作，但收效不明显。很多纠纷经过大量工作说服了当时人，找到了适宜的调解组织，将纠纷委托给他们调解，但是往往缺乏法律的约束机制，效果不好，很多最后又回到法院。
杨万明认为，建立调解前置法律制度已经成为突破多元化纠纷解决机制发展瓶颈的关键。建议通过立法明确法定调解前置程序的案件范围。结合北京市相关调解组织发展情况综合考量认为，当前前置调解程序可以在家事类纠纷、乡邻关系类的纠纷、小额债务类的纠纷、消费者权益保护类的纠纷、交通事故的纠纷、劳务纠纷、物业管理类的纠纷当中去适用，同时要明确调解前置的例外情形，确保不适宜诉前调解的案件能够及时进入法院的诉讼程序，保障当事人诉权。
要建立调解前置程序与诉讼程序紧密衔接的工作机制，对诉前调解中提交的证据、确认的事实、归纳的焦点，如果调解不成的，在后续的诉讼程序中还可以继续有效，以减少当事人的诉累。同时进一步规范和明确调解协议司法确认程序，提高程序流转的效率，完善调解前置配套保障措施，确保调解员队伍稳定，提供必要的调解场所。建议由全国人大以授权方式确立一些法院开展调解前置程序的试点工作，考虑到法定调解前置是一项重大的制度创新，可以在试点的基础上逐步推开。
推动互联网等专业性法院法庭设置
杨万明还建议，将司法责任制改革和法官职业化、专业化建设紧密结合起来。在新的审判权运行机制中，要保证法律正确统一适用，保证审判权正确规范的行使，必须同步推进职业化、规范化的建设。在改革中探索建立法官会议制度，以健全司法的民主决策机制，更好地促进法律适用的统一。
在巩固省以下法院人财物统一管理成果的基础上，建议逐步实现最高人民法院对法官的遴选、考评的统一管理，各级法院法官的证书也应该统一由最高法院颁发，条件成熟的时候，地方各级法院的任命应该统一报全国人大常委会备案。
此外，杨万明建议抓紧完善专业法院、跨行政区划法院的体系，推动互联网、金融、环境资源等领域专业性法院和法庭的设置。
（北京晨报记者 邹乐）
责编：夏丽娟
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